EU wordt geopolitiek volwassen

De Europese regeringsleiders hebben het afgelopen weekeinde weer eens laten zien hoe moeilijk het is om over hun eigen schaduw te springen. Tussen droom en daad staan nog steeds veel machtspolitieke belangen. Een Europese Grondwet zal nog op zich laten wachten. Maar terwijl alle aandacht uitgaat naar dit fiasco, blijft onvermeld dat op de Brusselse top een ander belangrijk document wel door alle lidstaten werd aangenomen: de langverwachte veiligheidsstrategie van de Europese Unie, een strategisch concept dat dit jaar onder leiding van Javier Solana – de coördinator van het buitenlands beleid van de EU – werd klaargestoomd. In juni werd de eerste versie bekendgemaakt en positief ontvangen. Dit is om drie redenen een belangrijk document.

De veiligheidsstrategie schetst in duidelijke bewoordingen waar de belangrijkste bedreigingen vandaan komen, namelijk in de combinatie van grensoverschrijdend terrorisme, de verspreiding van massavernietigingswapens, `falende staten' (zoals Afghanistan), en de georganiseerde misdaad. Daaruit leidt Solana drie strategische doelstellingen voor Europa af, want of Europa het nu wil of niet, het is met 450 miljoen inwoners en een kwart van het mondiale bruto nationaal product een belangrijke speler op het wereldtoneel. Ten eerste dient de Europese Unie bij te dragen aan stabiliteit en goed (politiek) bestuur in de directe omgeving rond Europa. Ten tweede moet de EU streven naar versteviging van de internationale orde gebaseerd op effectieve multilaterale structuren. En ten slotte moet de EU bereid zijn om zowel oude als nieuwe dreigingen daadkrachtig aan te pakken.

De Europese strategie probeert de transatlantische kloof te overbruggen. Het EU-document sluit nauw aan bij de door de regering-Bush in 2002 afgekondigde Amerikaanse veiligheidsstrategie die zoveel ophef veroorzaakte. De strategie van de EU accepteert impliciet belangrijke elementen van de Amerikaanse strategische visie, en volgt in het kielzog van de NAVO dat vorig jaar in Praag de facto al het Amerikaanse standpunt had verwerkt in de nieuwe NAVO-strategie.

Ten slotte kan het document ertoe leiden dat Europa zich steeds meer zal laten zien, en gelden, als geloofwaardige speler in internationale betrekkingen. Het voorziet in een Europese Unie die niet alleen uit het brede en belangrijke spectrum aan `soft power' instrumenten (zoals diplomatie, economische hulp, etc.) kan putten, maar ook zonodig het zwaard kan hanteren. Het kan er ook voor zorgen dat Europese landen minder unilateraal en meer vanuit een Europese visie beleid formuleren. Met andere woorden, wellicht kan op basis van deze gedeelde visie ook een gedeelde strategische cultuur ontstaan waarin lidstaten zelf ook de EU als krachtdadig speler gaan zien.

Deze EU-strategie komt precies op het juiste moment. Na de intra-Europese twisten rondom Irak is de Europese Unie lange tijd de weg kwijt geweest en heeft het een nieuwe impuls nodig om een gemeenschappelijk buitenlands beleid op orde en op gang te brengen. Al tijden had de Unie formeel zo'n eigen buitenlands beleid, maar zonder een gemeenschappelijk strategisch concept is dat weinig waard gebleken. Disputen over de rol van de EU hebben er onder meer toe bijgedragen dat het Europese defensiebeleid vooral met veel woorden werd beleden. Maar van een daadwerkelijke verbetering van militaire capaciteit is vooralsnog geen sprake. De EU heeft nu echter de ambitie om ook in crisesgebieden in Afrika en het Midden-Oosten actief aanwezig te zijn, en de nieuwe strategie kan Europa op dit gebied voorbij de periode van turbulente stagnatie duwen.

Er liggen namelijk aanzienlijke koersaanpassingen in het stuk verborgen. Zo wil de EU zich inzetten voor ,,effectief multilateralisme'', wat betekent dat internationale organisaties moeten worden ondersteund. Dat is niet nieuw, noch de opmerking dat hun regels ook moeten worden nageleefd, en dat Europese lidstaten bereid moeten zijn schendingen aan te pakken. Hier klinkt de echo van het Irak-dossier al door. En dat is overduidelijk in de zinsnede dat internationale instituties, regels, conventies en normen dynamisch zijn en dat ontwikkelingen zoals internationaal terrorisme, het broeikaseffect of proliferatie moeten worden verdisconteerd, willen zij relevant blijven.

Dit, en de gelijkenis met de Amerikaanse veiligheidsstrategie, krijgt echter een bijzondere lading wanneer het stuk stelt dat ,,pre-emptive engagement can avoid more serious problems in the future'' (,,preëmptieve actie kan ernstiger problemen in de toekomst voorkomen'') en daarna uiteen wordt gezet wat de aard van moderne dreigingen is. In dit tijdperk van globalisering biedt afstand geen bescherming meer tegen grensoverschrijdend terrorisme, ook al bevinden zij zich nu nog in verafgelegen oorden. Nucleaire activiteiten in Noord-Korea en Zuid-Azië tezamen met proliferatie in het Midden-Oosten, zijn een directe bron van zorg in Europa. De eerste verdedigingslinie tegen deze nieuwe dreigingen ligt dus ver buiten de grenzen van Europa. De Europese Unie stelt dus duidelijk dat de nieuwe veiligheidssituatie een evaluatie van normen, regels en conventies noodzakelijk maakt, en dat ook Europa een preventief ingrijpen niet à priori moet uitsluiten. Dit betekent tevens dat daardoor de geografische reikwijdte van het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) zonder limiet is. En dat is een abrubte oprekking van de militaire ambities vergeleken met de zogeheten Petersbergtaken van de EU, die vrijwel uitsluitend vredesbewarende operaties betreffen.

Op de Brusselse EU-top zijn de laatste controversiële kanten van dit heldere en gebalanceerde document gladgestreken. Zo wordt niet langer gesproken van `pre-emptief ingrijpen', maar van `preventief engagement', wat minder aanstootgevend is voor met name de `neutrale' lidstaten. Voor verschillende landen is een robuuste Europese Unie, een EU als daadkrachtige speler op het gebied van internationale veiligheid echter niet aanlokkelijk, en zeker niet als die is gestoeld op een visie die zo nadrukkelijk op de Amerikaanse lijkt. Maar de EU-veiligheidsstrategie is zeker niet uitgehold. De Europese Unie heeft daarom ondanks het fiasco van de mislukte grondwet een belangrijke stap gezet richting geopolitieke volwassenheid.

Frans Osinga en Peter van Ham zijn verbonden aan het Instituut Clingendael.

    • Peter van Ham
    • Frans Osinga