Heel Nederland leek wel chronisch ziek

Alle inkomensafhankelijke uitkeringen moeten in een afzonderlijk loket worden samengebracht. Dat verlost ons van een ratjetoe aan regelingen, meent Leo Stevens.

De inkomenspositie van gehandicapten en chronisch zieken heeft de parlementaire behandeling van het Belastingplan 2004 sterk gedomineerd. Terwijl er zwaarwichtige en ingewikkelde wetswijzigingen van de inkomstenbelasting (hypotheekrenteaftrek eigen woning) en vennootschapsbelasting (beperking van de renteaftrek) aan de orde waren, was de Tweede Kamer geobsedeerd door de inkomenseffecten van gehandicapten en chronisch zieken. De problematiek is uiteraard belangrijk, maar de inhoudelijkheid van het debat was teleurstellend.

Ondanks – of misschien wel ten gevolge van – het gekrakeel in de Kamer is het vorige week nodig gebleken bij novelle aan de Tweede Kamer reparatievoorstellen voor te leggen. De regeling voor uitgaven wegens chronische ziekte wordt nog iets verruimd. Per saldo ontstaat een zeer ingewikkelde regeling met grillige consequenties. De effectiviteit ervan is kwestieus en de uitvoering onnodig bewerkelijk. Tijd om lessen te trekken.

1. Koopkrachtplaatjes zijn macrogegevens. Voor individuen en inkomensgroepen verliezen zij veel van hun geldingskracht. Ze missen doorgaans de precisie voor inkomensbeleid dat op specifieke groepen is gericht. Meestal ontbreken daarvoor ook de statistische gegevens. Gestelde inkomenseffecten zijn daardoor veelal veel `softer' dan bewindslieden suggereren.

2. Vereenvoudiging in de belastingheffing kan niet samengaan met rechtvaardigheidsdoelstellingen die tot op de vierkante millimeter moeten worden geëffectueerd.

3. De bestaande aftrekregeling wegens buitengewone uitgaven voor ziekte, invaliditeit en bevalling in de inkomstenbelasting is ongeschikt om voor bijzondere groepen koopkrachteffecten te repareren. De vaststelling van draagkrachtverminderende uitgaven die in een draagkrachtheffing tot vermindering van belasting leiden, is immers principieel iets anders dan de toekenning van inkomenssubsidies (bijstand) of toepassing van inkomensprijzen (huursubsidie).

Het debat over de inkomenseffecten van chronisch zieken en gehandicapten leert dat deze lessen nog steeds niet getrokken zijn. Joop Wijn (CDA), staatssecretaris van Financiën, merkt in zijn nieuwsbrief van 21 november 2003 op dat het problematisch is om vast te stellen wie als `chronisch ziek' of `gehandicapt' moet worden aangemerkt. Maar tegelijkertijd gaat hij welgemoed voor deze diffuse doelgroep, met inachtneming van de motie van Maxime Verhagen (CDA), een tegemoetkoming voor hoge uitgaven voor ziekte uitwerken. Vervolgens wordt met voldoening vastgesteld dat het daarvoor gereserveerde geld gerichter bij de doelgroep is gebracht. Hij heeft zodoende ,,iets kunnen verwezenlijken voor een groep die extra aandacht nodig heeft''.

Bij deze zelfgenoegzaamheid blijft onderbelicht dat belastingaftrek voor ziektekosten door de progressie van het tarief aan de hoogste inkomens het grootste voordeel geeft. Aan de top per euro 52 cent belastingaftrek en voor de bejaarde kleinverdiener 15,5 cent, of niks wanneer zijn verschuldigde belasting lager is dan de heffingskorting. Als het gaat om bescherming van de inkomenspositie van minima die daarenboven extra bestaanskosten hebben omdat ze chronisch ziek of gehandicapt zijn, is het fiscale instrument dus niet effectief. Het werkt juist tegendraads. Voor inkomenssteun kan slechts een subsidieregeling worden ingezet die niet minder, maar juist meer ondersteuning biedt naarmate het inkomen lager is. Een alternatief is minder drastisch bezuinigen op verstrekkingen die aan zieken en gehandicapten worden geboden. Maar de consequentie daarvan is dat veel budgettaire middelen dan `weglekken' naar inkomensgroepen die de gratis of gesubsidieerde verstrekking niet echt nodig hebben.

Wel is in de bestaande fiscale aftrekregeling getracht voor chronisch zieken en gehandicapten met een inkomen kleiner dan 28.850 euro (2003) een extra tegemoetkoming te bieden. Dit gebeurt door het aftrekbedrag te vermenigvuldigen met de factor 1,25 of 1,5 afhankelijk van de vraag of ook in het voorgaande (factor 1,25) of de twee voorafgaande jaren (factor 1,5) aanspraak op aftrek heeft bestaan. Een kleine overschrijding van de 28.850-grens kan zodoende gevoelig belastingnadeel opleveren. Voorts stimuleert de vermenigvuldigingsfactor de belastingplichtige tot vasthoudendheid om toch vooral de bestaande aftrek niet te verspelen.

Ook de vormgeving van de aftrekdrempel, die het `normale', niet aftrekbare deel van de ziektekosten bepaalt, leidt aan de boven- en onderkant tot vertekening in de lastenverdeling. De drempel is 11,2 procent van het inkomen met een minimum van 744 en een maximum van 5.796 euro. Het surplus is aftrekbaar.

Voor 2004 wordt deze regeling herzien. Maar de complexiteit en grilligheid blijft. De status van `chronisch ziek' is nu niet meer de omstandigheid dat in voorgaande twee jaren recht op ziektekostenaftrek heeft bestaan, maar dat in het jaar meer dan 300 euro aan hulpmiddelen, vervoer, of andere `uitgaven wegens chronische ziekte' is uitgegeven. Deze kwalificatie levert in 2004 een vaste extra kostenpost op van 757 euro (verborgen kosten). Reeds door de aankoop van een bril kan men fiscaal dus als `chronisch ziek' door het leven gaan en deze extra post claimen. Daardoor wordt de drempel sneller overschreden. Als het inkomen kleiner is dan 29.543 euro (2004) kan men dan bovendien profiteren van de vermenigvuldigingsfactor van 1,65 voor de uitgaven wegens chronische ziekte. De schokeffecten bij overschrijding van dat inkomen van 29.543 euro worden dus groter en bovendien moeten gewone en chronische ziektekosten worden onderscheiden. Wegens de conflictgevoeligheid zal uiteindelijk de belastingrechter in veel gevallen knopen moeten doorhakken. Alsof die het niet al druk genoeg heeft.

We zijn niet gediend met dergelijke wegwerpwetgeving. Wel is opschoning van het regime voor draagkrachtverminderende ziektekosten gewenst. Inkomensondersteuning dient niet via de belastingheffing te lopen. Hoogstens zou daarvoor de belastingkortingmethodiek kunnen worden ingezet. Een soort aanvullende `korting voor chronisch zieken'. Maar de gewenste inkomensafhankelijkheid en de noodzaak negatieve aanslagen in te voeren om de korting bij laag inkomen te effectueren, zijn geen eenvoudige aangelegenheden.

Een afzonderlijk uitkeringsloket waarin alle inkomensafhankelijke uitkeringen gecoördineerd worden samengebracht, is een betere optie. Dan zijn we verlost van het ratjetoe van regelingen waarvan elk verantwoordelijk ministerie zijn eigen inkomensbegrip en tarieflijn vaststelt. Dat loket mag om redenen van efficiency bij de belastingdienst worden ondergebracht, mits men zich blijft realiseren dat inkomenssuppletie naar aard en uitvoering iets heel anders is dan belastingheffing.

Leo Stevens is hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.