Europese aanbesteding werkt niet

De Europese aanbesteding voor diensten en leveringen discrimineert kleine bedrijven, verstoort de marktwerking, remt innovatie af, veroorzaakt veel onnodige bureaucratie, en leidt tot hoge transactiekosten, meent Rein Zunderdorp.

De EU-regels voor de Europese aanbesteding zijn bedoeld om bij overheidsopdrachten de Europese marktwerking te bevorderen. Door het uitbannen van onderhandse aanbestedingen zou de concurrentie binnen de Europese Unie bevorderd worden en daarmee de prijs-kwaliteitverhouding worden verbeterd. Doordat er meer mededingers op de nationale, regionale en lokale (deel)markten zouden verschijnen, zouden de kosten voor de overheden worden teruggedrongen, zou competitieve innovatie worden bevorderd en zou grensoverschrijdende dienstverlening worden versterkt.

In de praktijk blijkt echter, dat deze voordelen zich maar beperkt voordoen en dat de nadelen sterk overheersen. De oorzaken daarvoor zijn gelegen in de aard van de voorgeschreven procedures, de eisen die in de praktijk aan de inschrijvende bedrijven gesteld worden en het feit dat veel diensten zich niet voor grensoverschrijdende inzet blijken te lenen. Ik beperk me hier tot de Europese Aanbesteding van diensten en leveringen. De aanbesteding van infrastructurele werken blijft buiten beschouwing.

De nadelen van de Europese Aanbesteding hangen met elkaar samen en vormen vooral voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) een grote belemmering voor het verwerven van overheidsopdrachten van enige omvang.

De complexiteit van de procedure vergroot de kosten van het uitbrengen van offertes aanzienlijk. Bedrijven dienen daartoe te beschikken over specifieke deskundigheid op het gebied van de Europese aanbestedingsregels of die deskundigheid per geval in te huren. In beide gevallen gaat dit gepaard met risicovolle kosten (voorinvestering) die voor het MKB moeilijker te dragen zijn dan voor grotere bedrijven. Veel kleinere bedrijven zien daarom af van het uitbrengen van een offerte onder deze voorwaarden. Daarmee wordt de marktwerking niet bevorderd, zoals de bedoeling is, maar juist belemmerd.

Ook de in de procedures toegepaste criteria discrimineren in de praktijk het MKB. Hoewel de weging van de verschillende criteria uiteindelijk de verantwoordelijkheid is van de opdrachtgever, worden publieke organen in de praktijk gedwongen deze criteria vrij strikt toe te passen. Zo is de richtlijn dat de opdracht niet een te hoog percentage van de totale omzet van de leverancier mag bedragen (wegens afhankelijkheid en kwetsbaarheid) een blokkade voor kleine bedrijven om een schaalsprong te maken. Ook het stellen van allerlei eisen aan de formele professionaliteit van personeel, het financiële en organisatorische draagvlak van de leverancier en formele kwaliteitsbewaking benadeelt de kleinere bedrijven.

Het feit dat het deels niet om strikte regels maar om richtlijnen gaat, doet aan de dwingendheid ervan nauwelijks af. Volgens deskundigen dreigt, in het klimaat na de bouwfraude, dat accountants een goedkeurende verklaring onthouden als de (niet dwingende) richtlijnen naar hun oordeel niet voldoende zijn nageleefd. Men signaleert bij risicomijdende ambtenaren een tendens om opdrachten aan de grootste aanbieder te gunnen. Ten aanzien van het schaalprobleem kunnen kleine bedrijven een samenwerkingsverband aangaan om aan de criteria te voldoen, maar ook dit vergt organisatorische en juridische inspanningen die veel MKB'ers niet kunnen opbrengen.

Hoewel de regels op zichzelf wel van belang zijn om het risico voor de opdrachtgever te beperken en ze daarmee een publiek belang dienen, belemmeren ze de toetreding of de doorgroei van kleinere bedrijven al snel. Dit is natuurlijk in strijd met het belang van deze ondernemers en tot op zekere hoogte ook sociaal onrechtvaardig. Het heeft echter ook nadelen voor de opdrachtgever, die zich genoodzaakt ziet een aantal potentieel interessante aanbieders buiten de orde te verklaren. Het interessante van de aanbieders kan betrekking hebben op de prijs, op de fysieke nabijheid en daarmee het praktische serviceniveau, maar ook op de mate van innovatie. Veel sterk innovatieve bedrijven zijn klein begonnen en hebben zich met een beperkt aantal relatief grote opdrachten tot een interessante marktpartij ontwikkeld. Dit mechanisme wordt door de Europese Aanbesteding aangetast. Dit heeft ook macro-economische nadelen en is strijdig met het Nederlandse beleid om de innovatie te bevorderen.

Voorts kan het huidige systeem van Europese Aanbesteding de toets van deregulering en van het subsidiariteitsbeginsel (dat inhoudt dat activiteiten op het laagst mogelijke niveau plaatshebben) niet goed doorstaan. Het blijkt dat de praktisch haalbare voordelen van de aard en de omvang van de regulering niet opwegen tegen de gebleken nadelen. Deze vorm van Europese overregulering leidt enerzijds tot (micro- en macro-) economisch verlies, maar daarnaast ook tot een begrijpelijke, breed aanwezige neiging om deze regelgeving te omzeilen. Dit leidt tot een situatie waarin de Europese Unie en de regeringen die praktijk uit welbegrepen eigenbelang gedogen, met de bezwaren die daartegen bestaan, of pogingen gaan doen tot opsporing en bestraffing van de vermeende overtredingen. Dit laatste zal opnieuw tot toenemende bureaucratie leiden.

Tenslotte is het de vraag of de Europese Unie zich wel met de aanbesteding van diensten en leveringen van relatief geringe omvang zou moeten bemoeien. De veronderstelling dat dit zou leiden tot een omvangrijke internationale markt is niet uitgekomen. Dit is niet verwonderlijk, omdat het in het geval van relatief kleine transacties, noch voor de opdrachtgevers noch voor de opdrachtnemers erg aantrekkelijk is die diensten en leveringen in andere landen te betrekken of te leveren. Naast afstanden (kostenverhogend) spelen daarbij taal- en cultuurverschillen een rol. Het is natuurlijk prima dat overheden allerlei varianten van fraude, nepotisme, kostenverhoging en kwaliteitsverlies tegengaan door het formuleren van regels bij overheidsaanbestedingen. Waar het echter nu en in de toekomst grotendeels zal gaan om binnenlandse diensten en leveringen, moet volgens het subsidiariteitsbeginsel de Europese Unie deze regelgeving aan de nationale regeringen overlaten.

Een mogelijke oplossing voor dit probleem is het vertienvoudigen van de drempelbedragen voor diensten en leveringen (nu 162.293 euro voor de centrale overheid en 249.681 euro voor overige overheden en publieke organen) in combinatie met de bestuurlijke afspraak, dat de lidstaten zelf de aanbestedingsregels voor kleinere transacties vaststellen. Dit natuurlijk met de aanbeveling dat daarbij het economisch belang van innovatie en van nieuwe toetreders tot markten, alsook het beperken van de transactiekosten, beter gecombineerd wordt met open en transparante vormen van opdrachtverlening. Nationale overheden zijn beter in staat tot het formuleren van passende procedures dan de Europese Unie.

Rein Zunderdorp is secretaris van het Forum voor Democratische Ontwikkeling. Deze bijdrage is een bewerkte versie van een artikel in de bundel `Het volk en Europa: Boek van grieven' waarover morgenmiddag een debat plaatsvindt in Felix Merites in Amsterdam. Aanvang 13.00 uur.