Voor kiesstelsel dreigt Haagse loopgraaf

Alles moet anders van minister De Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing: het kiesstelsel, de burgemeester en de overheid zelf. Maar is een halve revolutie genoeg?

Minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing) ligt op schema. Gisteren presenteerde hij het `Actieprogramma Andere Overheid'. Daarmee staan amper zes maanden na het aantreden van het kabinet zijn drie `grote werken' voor deze kabinetsperiode op de rails. Vorige week kwam De Graaf met plannen voor de hervorming van het kiesstelsel, en in oktober al met een voorstel voor de invoering van de gekozen burgemeester.

Het zijn drie hervormingen die bestuur en politiek ingrijpend kunnen wijzigen. De plannen zijn samen het antwoord van het kabinet op de veelbesproken kloof tussen burger en overheid en politiek. Maar wat ervan terecht komt, is nog de vraag. Coalitiegenoot VVD vindt alvast het gehele programma over de modernisering van bestuur ,,te vrijblijvend''.

En dat is dan nog het beleidsonderdeel dat het minst omstreden is. Er is in Den Haag weinig discussie over dat de overheid effectiever, efficiënter en eenvoudiger moet gaan werken, zoals De Graaf stelt. Veel van de concrete plannen om dat te bereiken staan bovendien al in het regeerakkoord - de ministeries moeten kleiner, het aantal regels beperkt, de informatievoorziening doorzichtiger. Verrassend zijn de plannen van De Graaf in dat opzicht dan ook niet, wel ambitieus. Het zouden inderdaad grote veranderingen zijn als de burger straks bij één loket terecht kan voor alle gelijksoortige vragen en er een elektronisch pasje komt dat de overheid zicht geeft op alle bekende gegevens over een persoon. Van belang daarbij is dat de burger de overheid tegelijk mínder kan aanspreken - in overeenstemming met de doctrine van `eigen verantwoordelijkheid'.

Met zijn `actieplan' profileert De Graaf zich als de `verandermanager' van het kabinet. Zo zal hij straks waarschijnlijk ook beoordeeld worden: niet op de voornemens, maar op de resultaten. De Graaf heeft in dit opzicht de handicap dat hij afhankelijk is van de goede bedoelingen van collega-bewindslieden en de ambtelijke top. Zij moeten de vaak tegengestelde belangen van hun departementen ondergeschikt moeten maken aan het hogere doel van de `betere overheid'. Dat geeft meteen ook de kwetsbaarheid aan van de positie van de D66-bewindsman. Tekenend hiervoor is dat hij daarbij de hulp nodig heeft van minister van Financiën Zalm (VVD). Die kan immers departementen die niet aan hun `taakstellingen' voldoen, met financiële maatregelen dwingen. Ook bij het afdwingen van grote veranderingen zoals de invoering van een kernkabinet is De Graaf als minister vrij machteloos. Dat kan immers alleen bij de vorming van een nieuw kabinet echt gebeuren.

Voor de democratische hervormingen ligt het initiatief wel bij De Graaf. Hij heeft op het oog het tij mee: niet alleen zijn eigen partij D66 en de LPF willen alles anders, maar ook de grote partijen CDA, PvdA en VVD schuiven snel op in hun opvattingen over democratische hervormingen. Maar zij hebben ook verschillende wensen. De Graaf komt daaraan in elk geval tegemoet door zijn aanpak. De voorstellen voor zowel de gekozen burgemeester als het kiesstelsel zijn notities op hoofdlijnen, waarover de Kamer de komende maanden zal debatteren voordat er concrete wetsvoorstellen komen.

De keuzen die De Graaf maakt voor de gekozen burgemeester en het kiesstelsel zijn te karakteriseren als een gematigde revolutie - wel verandering, maar slechts tot halverwege wat door sommigen noodzakelijk wordt geacht. Dit stuit op kritiek van alle kanten: De Graaf zou fundamentele keuzen uit de weg gaan en haastwerk afleveren. Zo wijzen CDA, PvdA en VVD De Graafs wens af dat de gekozen burgemeester straks voorzitter blijft van de gemeenteraad. In zijn voordeel is dat De Graaf met `zijn' burgemeester een middenpositie inneemt. CDA en D66 zijn ervoor dat de gekozen burgemeester functioneert in een stelsel waarin de nadruk blijft liggen op de gemeenteraad. De VVD wil een presentieel stelsel, met grote uitvoerende macht voor de burgemeester. De PvdA twijfelt nog.

Minder overzichtelijk zijn de verhoudingen in het debat over het kiesstelsel. Een Kamermeerderheid steunt wel het kabinetsvoorstel om de kiezers bij de volgende Kamerverkiezingen twee stemmen te geven, een voor een partij en één voor een regionale vertegenwoordiger. Maar hoe moeten op grond daarvan de Kamerzetels verdeeld worden? Veelbetekenend voor de verdeeldheid daarover is dat De Graaf al in het kabinet onder druk van CDA en VVD-bewindslieden zijn oorspronkelijke plannen moest wijzigen. In plaats van een vaste 75-75-verdeling, zoals hij aanvankelijk wilde, stelt hij nu voor het aantal regiovertegenwoordigers mede afhankelijk te maken van een kiesdrempel per kandidaat. Maar ook nu weten CDA en VVD nog niet of zij het ermee eens dat er ,,ongeveer twintig districten'' en meerdere vertegenwoordigers per district komen, zoals De Graaf wil. De regie van de top van de verschillende partijen over hun eigen kamerfractie staat op het spel. Het kiesstelsel laat zich daarom aanzien als de lastigste van De Graafs `grote werken'. Reeds het debat `op hoofdlijnen' daarover kan veranderen in een Haagse loopgravenstrijd.