Europese Commissie moet spil blijven van de EU

Het voorstel van de Europese Conventie om in de ontwerpgrondwet voor de Europese Unie de Europese Commissie tot vijftien leden te beperken is bedoeld om aan een onduidelijke en onzekere toestand een eind te maken. Het is geen perfecte, maar wel een `Europese' oplossing, vinden Valéry Giscard d'Estaing, Guiliano Amato en

Jean-Luc Dehaene.

De Europese Commissie is van alle Europese instellingen de meest originele. In de lange reeks van constitutionele vernieuwingen is er geen te vinden die met de Europese Commissie vergelijkbaar is. Deze instelling werd in het leven geroepen met het Verdrag van Rome in 1957, naar analogie van het model van de Hoge Autoriteit van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal, zoals ontworpen door Jean Monnet.

Het doel van dat verdrag was het instellen van een gemeenschappelijke markt tussen de verdragslanden. De economische hervormingen waren naar het idee van een aantal `founding fathers' slechts de eerste fase van een nog belangrijkere ontwikkeling. Hun stond een politiek doel voor ogen.

Door het verdrag ontstond een instelling voor het nemen van beslissingen, de Raad van Ministers, met vertegenwoordigers van de lidstaten, die optrad als enig beslissingsorgaan. Beslissingen werden genomen nadat, al naar gelang het onderwerp, advies was ingewonnen bij het Europees Parlement, dat destijds was samengesteld uit afgevaardigden van de nationale parlementen. De Raad nam beslissingen op grond van een voorstel van de Commissie, en daarvan kon uitsluitend worden afgeweken bij unaniem besluit of met instemming van de Commissie zelf.

Weliswaar was de Raad de motor van het beslissingsmechaniek, maar het was dus de Commissie die moest zorgen voor de brandstof en die moest toezien op de uitvoering van de beslissingen. Wie moest voorstellen doen strikt in het belang van Europa als geheel? Wie moest de lidstaten manen zich te houden aan hun verplichtingen? Wie moest zorgen voor ontmanteling van het ingenieus opgezet protectionistisch netwerk dat de lidstaten zo zorgvuldig hadden geconstrueerd?

Men kon zich daarvoor niet alleen verlaten op de goede wil van de regeringen. En de Raad van Ministers was niet toegerust om toe te zien op de uitvoering van de door het verdrag voorgeschreven maatregelen. Daarom was het dan ook nodig een geheel nieuwe instelling in het leven te roepen. Deze instelling is de Europese Commissie.

Haar rol staat in het Verdrag van Rome nauwkeurig aangegeven. Die rol is gekoppeld aan de uitvoering van het verdrag en voor de uitvoering van bepaalde regels kan de Commissie taken toegewezen krijgen door de Raad.

Oorspronkelijk bestond de Commissie uit negen leden die door de regeringen in onderlinge overeenstemming werden benoemd. Ze werden gekozen ,,wegens hun algehele bekwaamheid en de verzekering van hun onafhankelijkheid'', want ze mochten van geen enkele regering aanwijzingen vragen of accepteren.

Er was bepaald dat in de Commissie niet meer dan twee leden van dezelfde nationaliteit mochten zitten. In de praktijk is de gewoonte ontstaan om er twee te benoemen met de nationaliteit van elk van de grote landen en een met de nationaliteit van elk van de overige landen.

Hier zien we het begin van een zekere ambiguïteit, die zich later ook weer zal voordoen: terwijl de taken en de selectiecriteria van de commissarissen strikt Europees zijn en de commissarissen in hun optreden onafhankelijk moeten zijn van hun eigen land, wordt bij hun benoeming rekening gehouden met hun nationaliteit.

In de loop der jaren zijn de rol en de samenstelling van deze oorspronkelijke Commissie aanzienlijk veranderd. De eerste decennia was de Commissie volledig in beslag genomen door haar taak de verdragen ten uitvoer de brengen. En dat heeft ze met succes gedaan.

De Europese Unie heeft, vanaf de oprichting in 1991 met het Verdrag van Maastricht, nieuw gemeenschappelijk beleid proberen te ontwikkelen. Niet alleen de monetaire politiek van de euro – beschouwd als bekroning van de economische integratie – , die nog in de lijn van de gemeenschappelijke markt stond, maar ook de buitenlandse en defensiepolitiek en het justitiële en veiligheidsbeleid. Ten aanzien van deze onontgonnen gebieden heeft de Intergouvernementele Conferentie gekozen voor een voorzichtige aanpak, waarbij de voorkeur uitgaat naar een intergouvernementele benadering in plaats van een supranationale, zodanig dat daarbij de Commissie een minder centrale rol speelt.

In plaats van de eenvoudige architectuur van het Verdrag van Rome, ontstond dus een meer ingewikkelde relatie tussen de instellingen. Daardoor werd het moeilijk een antwoord te geven op de vraag `Wie doet wat in de Europese Unie?' en dat leidde tot frustratie bij het publiek.

Door de achtereenvolgende uitbreidingen van de Europese Unie is ook verandering gekomen in de samenstelling van de Commissie. Van negen leden in 1967 is het aantal gegroeid tot zeventien in het Europa van twaalf in de jaren negentig. Het interne evenwicht in de Commissie leek bevredigend, ook al was het aantal commissarissen toen al hoog.

Dit was in zekere zin het gouden tijdperk van de Commissie. Onder voorzitterschap van uitzonderlijke persoonlijkheden – denk met name aan Roy Jenkins en Jacques Delors – heeft de Commissie haar eigen plaats gevonden in het Europese geheel. Ze heeft gezorgd voor verdere ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, ze heeft gewerkt aan de invoering van de Europese munt, en ze heeft het debat geopend over verbeteringen in Europa op sociaal gebied. Het optreden van de Commissie was als van een college, Europees denkend, doeltreffend en verenigd.

Door latere ontwikkelingen is de Commissie zwakker geworden. Een toevloed aan nieuwe leden bracht het aantal commissarissen op twintig, zonder dat de hoeveelheid te vervullen taken toenam. Er is wel aangegeven wat politieke vooruitgang van de Europese Unie inhoudt, maar de daarbij vereiste aanpassing van de omschrijving van de rol van de Commissie is achterwege gebleven. En de onzekerheid is alleen maar groter geworden door de aangekondigde grote uitbreiding naar vijfentwintig of zevenentwintig leden. Tegelijkertijd heeft de Commissie op 15 maart 1999 voor het eerst in haar bestaan haar ontslag aangeboden.

In december 2000 probeerde de Europese Raad (van regeringsleiders) in Nice voor deze situatie een oplossing te vinden. Uiteindelijk kwam de Europese Raad met een oplossing die voorzag in uitbreiding van het aantal plaatsen in de Commissie, in afschaffing van de tweede nationaliteitszetel voor de grote landen, en in het instellen van vijf extra commissarissen. Het aantal commissarissen kwam daarmee op vijfentwintig, voor twaalf portefeuilles. Zes commissarissen zouden de nationaliteit hebben van elk van de grootste landen, hoewel ze toch driekwart van de bevolking van de Europese Unie vertegenwoordigen. En beslissingen bleven genomen worden bij gewone meerderheid, waarbij de stem van een klein land gelijk was aan die van een groot land. Het is moeilijk voorstelbaar hoe in een dergelijke situatie het algemeen welzijn van Europa kan worden bepaald en behartigd.

Gezien de zwakke punten van dat voorstel, heeft de Europese Raad het de status van overgangsregeling gegeven: ,,Zodra de Unie 27 lidstaten telt'', – zo staat in artikel 4 van het protocol betreffende de uitbreiding van de Europese Unie – ,,[is] het aantal leden van de Commissie [...] kleiner dan het aantal lidstaten.''

De Europese Conventie heeft nu wegens deze onduidelijke en onzekere situatie voorstellen uitgewerkt over de rol en de samenstelling van de Commissie.

Het eerste voorstel van de Conventie is het accentueren van het belang en van de onvervangbaarheid van de rol van de Commissie.

Met het oog op het vereenvoudigen van de institutionele structuur van de Europese Unie, waren sommige deelnemers aan de Conventie in het begin ertoe geneigd een van de twee instellingen – de Raad van Ministers en de Commissie – te laten verdwijnen of in betekenis sterk te reduceren. Maar in de discussies bleek dat dat geen goed idee was. Binnen de huidige organisatie van Europa maakt een voorstel om de regeringen buiten spel te zetten geen enkele kans te worden geaccepteerd. De Raad aan de andere kant is noch de aangewezen instelling noch ervoor toegerust om de taken van de Commissie uit te voeren.

De Europese grondwet bevestigt dus het belang en de rol van de Commissie, die belast is met het bepalen en het uitvoeren van het algemeen welzijn van Europa. De autoriteit van de voorzitter wordt versterkt omdat hij wordt gekozen door het Europees Parlement, dat de bevoegdheid krijgt de door de Raad voorgestelde kandidaat af te wijzen.

Het tweede voorstel bestaat eruit duidelijk tot uitdrukking te laten komen dat de Commissie een Europees college is, in de geest van het Verdrag van Rome. De Grondwet bevestigt de plicht tot onafhankelijkheid van de Commissie, wier leden geen aanwijzingen van de regeringen vragen of accepteren.

Over het aantal commissarissen zijn harde discussies gevoerd. Bij het bepalen van dat aantal moet zowel rekening worden gehouden met de hoeveelheid functies – een dozijn volgens de deskundigen – als met het aantal commissarissen dat maximaal toelaatbaar is, wil de Commissie zijn karakter behouden van college waarbinnen doelmatig kan worden gediscussieerd en waaruit gemeenschappelijke voorstellen kunnen komen. Op grond van de ervaringen van voorgaande voorzitters van de Commissie, heeft de Europese Conventie gekozen voor een college van commissarissen van vijftien leden.

Dat voorstel botste met de wens van talloze deelnemers aan de conventie, die wilden beschikken over één commissaris per lidstaat. Die wens neemt in ietwat gewijzigde vorm de regel over volgens welke de Commissie ten minste bestaat uit leden met de nationaliteit van elk van de lidstaten. Het gaat niet om `vertegenwoordigers', maar alleen om het criterium van nationaliteit. Deze regel, die was ontworpen voor een kleinschalig Europa, lijkt moeilijk bruikbaar in een Europa dat is uitgebreid tot 25 of 27 lidstaten.

Zo'n regel zou vier soorten negatieve gevolgen hebben: de verbrokkeling van de functies, de verdwijning van het `collegekarakter', de afwezigheid van legitimiteit van de beslissingen van de Commissie en ten slotte een te grote ongelijkheid aan kansen voor de Europese burgers op posten in de Commissie.

Wanneer het bestaande dozijn portefeuilles zou worden verdeeld onder een dertigtal commissarissen, dan zou dat leiden tot een verbrokkeling van portefeuilles, die zouden worden verdeeld over twee of drie commissarissen, met als gevolg dus ook een log administratief apparaat. Zo'n overschot aan commissarissen en medewerkers zal onvermijdelijk leiden tot een groter aantal ingrepen van de Commissie, iets wat lijnrecht ingaat tegen de wens van de burgers, die juist willen dat de Europese instellingen zich concentreren op hun hoofdtaken.

Het tweede negatieve gevolg zou de verdwijning zijn van het karakter van `Europees college', door het grote aantal leden. De term `college' verwijst naar een orgaan dat klein en homogeen genoeg is om de zaken diepgaand te kunnen bespreken en om een gezamenlijk standpunt te kunnen innemen. In onderzoek dat sinds het begin van de Commissie op dit punt is gedaan, wordt een aantal van tussen de vijf en negen commissarissen genoemd om het karakter van college in stand te kunnen houden. Degenen die deelnemen aan vergaderingen van vijfentwintig mensen, weten hoe moeilijk het is om dan efficiënt te discussiëren. De eenheid in de algemene Europese politiek van de Commissie zou teloorgaan en er zou een verzameling deelpolitieken voor in de plaats komen.

Voorstanders van een dergelijk type Commissie stellen voor dat dan wordt gestemd bij gewone meerderheid: een stem per commissaris. Het publiek zal gaan twijfelen over de legitimiteit van de beslissingen van een Commissie waarin de commissarissen uit middelgrote en kleine landen beschikken over 19 van de 25 stemmen. Het paradoxale van deze opzet is dat als een federale lidstaat zich opsplitst, hij meer commissarissen krijgt, terwijl deze staat als hij een eenheid blijft, maar één commissaris houdt. Op deze manier zullen in de toekomst de lidstaten van de voormalige federatie Joegoslavië zes commissarissen leveren, terwijl de Duitse federatie er maar één heeft!

Het valt moeilijk te zien waar een dergelijke Commissie de legitimiteit vandaan zou moeten halen voor het doen van ingrepen in het economisch beheer van de Europese Unie, of voor het presenteren van voor iedereen acceptabele financiële programma's! Temeer daar als er één commissaris per land is, deze onontkoombaar zal worden gezien als iemand die in de Commissie zijn eigen land vertegenwoordigt.

Deze negatieve gevolgen hebben het Presidium en vervolgens de Europese Conventie ertoe gebracht een Commissie voor te stellen die bestaat uit vijftien commissarissen. Juist omdat niet alle landen er een deelnemer in hebben, zal de Commissie wel gedwongen zijn een positie in te nemen die uitgaat van het algemeen belang van Europa!

Dit voorstel roept twee vraagpunten op: hoe worden de lidstaten die er geen zitting in hebben geïnformeerd over de werkzaamheden van de Commissie, en op welke wijze roteren de commissarissen?

Om te voorzien in de behoefte aan informatie, stelt de Grondwet voor dat de voorzitter commissarissen zonder stemrecht benoemt die uit alle andere lidstaten komen. Die zullen een positie krijgen die vergelijkbaar is met die van staatssecretaris. We kunnen gerust stellen dat dit voorstel tamelijk goed door de Conventie is ontvangen. Het zou nog gemakkelijker geaccepteerd zijn geweest als de Commissie geen campagne meer had gevoerd voor een opzet met één commissaris per lidstaat.

Wat betreft de samenstelling van de Commissie: de Grondwet stelt een rotatiemechanisme van commissarissen in waarmee, met precies dezelfde termen, de formule wordt overgenomen die al is geaccepteerd door de lidstaten in het Verdrag van Nice. Daarmee wordt alle lidstaten gelijke toegang tot het college van de Commissie gegarandeerd.

Deze formule is zeker niet perfect en bevat ook wat onduidelijkheden. De formule is het resultaat van een compromis waaraan door de leden van de Conventie lang aan is gewerkt. Het resultaat is beslist minder `Europees' dan het aanvankelijke voorstel van het Presidium, dat het aantal commissarissen bepaalde op vijftien, maar geen voorwaarde van nationaliteit bevatte. Alleen bekwaamheid en toewijding aan Europa als geheel zouden meetellen, waarbij de voorzitter dan de commissarissen zou kiezen uit een door de lidstaten voorgestelde lijst.

Ten slotte willen we nog op een punt wijzen dat naar onze mening zowel politiek als psychologisch van belang is: de nieuwe inrichting van de Commissie is pas van toepassing vanaf 2009, om te voorkomen dat de nieuwe lidstaten het gevoel krijgen, verstoken te blijven van een eurocommissaris met hun nationaliteit, zoals hun was voorgehouden tijdens de toetredingsonderhandelingen. Op die manier heeft elke lidstaat beter de gelegenheid ervaring op te doen met de rol van eurocommissaris van de eigen nationaliteit, en als het moment van de hervorming daar is, bevindt iedereen zich in dezelfde startpositie.

Ziehier onze voorstellen voor de Commissie. Ze zijn eenvoudig, en vooral `Europees'. Het zou onverstandig zijn aan beide uiteinden van de Europese beslissingsketen een intergouvernementeel orgaan te willen plaatsen! We moeten vasthouden aan een Commissie die als taak heeft het algemeen belang van Europa tot uitdrukking te brengen. Als er één plek is waar het er uitsluitend om gaat te denken aan de gemeenschappelijke identiteit en het gemeenschappelijk welzijn van Europa, dan is dat de Commissie.

De Europese Conventie acht het van groot belang voor de toekomst van Europa dat de taken en het karakter van de Commissie bewaard blijven.

Valéry Giscard d'Estaing was voorzitter van de Europese Conventie; Guiliano Amato en Jean-Luc Dehaene waren vice-voorzitter.