Overname door Air France is vol risico's

De dominante rol van Air France in het akkoord met KLM en de actieve opstelling van de Franse overheid dwingen ook de Nederlandse staat actiever de belangen van Schiphol en KLM te verdedigen, vindt Pablo Mendes de Leon.

Na jarenlange speurtochten naar een geschikte partner is er dan vandaag een deal aangekondigd tussen KLM en Air France. In 1993 ketste Alcazar af, het samenwerkingsplan tussen KLM, SAS, Swissair en Austrian Airlines. Een fusie met British Airways werd drie jaar geleden op het laatste nippertje afgebroken. En dan was er KLM's onfortuinlijke toenadering tot Alitalia. Die liet zien dat, wanneer een luchtvaartmaatschappij een commerciële transactie sluit met een partner in een ander land, vooral wanneer dat een niet-Angelsaksisch land is, de overheid aan de overzijde van de tafel zit. Zo niet van rechtswege, dan in ieder geval feitelijk als derde partij, met vaak politieke, en derhalve voor de commercie irrationele, argumenten.

Het eindspel van de alliantievorming in de Europese luchtvaart is nu in zicht. Swissair en Sabena moesten het loodje leggen. SAS nam zijn toevlucht tot een concurrerende alliantie, de Star Alliance, aangevoerd door Lufthansa. British Airways voert vanuit de Europese kant oneworld aan, zij het wat schoorvoetend. Air France is de leider van het Europese équipe in het Skyteam, waaraan aan Amerikaanse zijde ook Delta, Continental en Northwest meedoen.

Hoe levensvatbaar is dit akkoord met Air France? Daarvoor moet worden gekeken naar de landingsrechten van KLM en moet de wezenlijke rol van de overheid worden gesignaleerd. Uitoefening van landingsrechten, die overigens het bezit van de overheid zijn, vormt de core business van KLM. KLM zorgt voor 50 procent van de omzet van Schiphol/airside.

De structuur is nu bekend: er komt een holding waarin Air France een belang heeft van 81 procent en KLM 19 procent. Daaronder zit een Strategic Management Committee (SMC). KLM blijft voorlopig een vennootschap onder Nederlands recht, met vestiging Amstelveen. De holding heeft hierin een belang van 51 procent; een Stichting Administratiekantoor (SAK) beheert de overige 49 procent alsmede de landingsrechten van KLM. De Nederlandse overheid blijft eigenaar van prioriteitsaandelen. Via een optieregeling kan zij om luchtvaartpolitieke redenenen behoud van landingsrechten de meerderheid van de aandelen van de dochtermaatschappij verwerven.

Voor verkeer binnen de Europese Unie maakt het voor landingsrechten niets uit of je de Nederlandse of Franse nationaliteit hebt. Al zou een EU land, of de Commissie, van oordeel zijn dat KLM NV Frans is, zij kan sedert de voltooiing van de interne markt in 1993 vanuit Amsterdam naar alle EU-bestemmingen vliegen die zij wil.

Ook richting VS is de nationaliteitskwestie minder relevant. Frankrijk en Nederland hebben beide Open Skies overeenkomsten met de VS. De VS heeft daarmee een markt gecreëerd waarin de uitvoering van diensten niet afhankelijk is van de nationaliteit van de maatschappij, maar wordt beoordeeld op grond van mededingingsbeleid. Wel kan de Amerikaanse overheid aan Skyteampartners beperkingen opleggen in markten of city pairs waarin zij te overheersend zijn, bijvoorbeeld Amsterdam-Atlanta of Parijs-Atlanta.

Blijft over: de rest van de wereld. KLM vliegt naar zo'n 90 landen, onder bilaterale verdragen die de Nederlandse overheid met die landen heeft afgesloten. Daarin staat dat Nederlandse (zowel qua eigendom als zeggenschap) maatschappijen onder die verdragen mogen vliegen. De vraag wordt dan of KLM NV voldoende Nederlands is om die landingsrechten te kunnen blijven uitoefenen. Het is onmogelijk op de stoel van de beleidsmakers in die negentig landen te gaan zitten, want zij beoordelen die nationaliteit mede, maar beslist niet uitsluitend, in het licht van internationale afspraken daarover. Daarom valt slechts een prognose te doen, op grond van het belang van de nationaliteit van luchtvaartmaatschappijen in de zich liberaliserende luchtvaartsector.

Als gevolg van de liberalisering zijn derde landen de nationaliteitscriteria wat milder gaan beoordelen. Daarbij komt de EU-clausule die het Europese Hof van Justitie op 5 november 2002 heeft voorgeschreven. Deze zou het mogelijk maken dat bijvoorbeeld niet alleen Franse, maar alle maatschappijen uit EU-landen onder Franse bilaterale verdragen mogen vliegen. De praktijk tot dusverre wijst uit dat derde landen niet zitten te wachten op eenzijdige invoering van die EU-clausule. Maar de politieke druk op die derde landen zal de komende jaren vanuit de Unie, en de afzonderlijke EU-landen, worden opgevoerd. Kortom: er zit beweging in de nationaliteitskwestie, en dat zou uiteindelijk tot aanvaarding van de AF/KLM combinatie moeten leiden.

Om dat doel te bereiken is echter actieve sturing van zowel de Nederlandse als de Franse overheid nodig. En daarmee kom ik op een delicaat punt: de Nederlands-Franse verhoudingen. Er is veel geschreven over de culturele verschillen, en daaronder valt ook het thema `overheidsbemoeienis met de luchtvaart'.

Nederland heeft via het `ontvlechtingsbeleid' in de tweede helft van de jaren negentig afstand genomen van bemoeienis met `de sector', waaronder KLM. De sector moest privatiseren en de markt moest haar werking doen. Maar helaas, er is (nog) geen wereldwijde luchtvaartmarkt waarin maatschappijen zich waar dan ook kunnen vestigen. Wel binnen Europa, maar voor spelers als KLM is dat slechts een deelmarkt. De sector blijkt ook kwetsbaar te zijn: voor economische teruggang, voor militaire en terroristische dreigingen, en voor rampen zoals SARS. Maar KLM moest haar eigen boontjes doppen. Deze houding staat in schril contrast met de houding van de Franse overheid, die de raison d'état laat gelden in haar opstelling tegenover Air France.

Het beeld dat oprijst uit het akkoord en de geschetste politieke verhoudingen maken de vooruitzichten voor de toekomst van KLM niet gunstig. KLM zit in een minderheidsrol ten opzichte van een dominant Air France. En een krachtige Franse overheid strekt, met of zonder privatisering, haar vleugels uit over Air France. De raison d'état is diep geworteld in de Franse bedrijfscultuur. Tegenover centripetale krachten in Frankrijk staan centrifugale krachten in Nederland.

Als KLM zich staande wil houden, zowel richting derde landen als richting Air France, moet de Nederlandse overheid actief aanwezig zijn. Een wakende of faciliterende overheid is niet genoeg. Wat nodig is, is een sturende overheid. Die moet de economische belangen verdedigen die op het spel staan, met de mogelijkheid dat KLM landingsrechten verliest als gevolg van de deal met Air France. Als de Nederlandse overheid sturend optreedt, bestaat er een kans op succes.

Toegegeven, de overheid heeft tijdens de laatste weken van de onderhandelingen een indrukwekkende inhaalmanoeuvre gepleegd. Zij heeft, althans voor de komende jaren, haar stempel gedrukt op de transactie: via de genoemde optie-overeenkomst; door het veiligstellen van het intercontinentale Schipholnetwerk; door aanwezigheid in een overlegcomité Nederland-Frankrijk; en door een verdrag van wederzijdse bijstand waarop de vraag volgt wie Frankrijk als gevolg van de genoemde raison d'état ooit anders heeft bijgestaan dan zichzelf. Deze opstelling maakt bijstand van de Nederlandse overheid des te dwingender.

Schiphol zou zich bij de andere spelers moeten aansluiten. In dat licht komt de voorgenomen privatisering van Schiphol op een wat pijnlijk moment in beeld. De luchthaven dreigt haar erfelijke klant te verliezen en moet nu, net als iedere andere marktpartij, aan klantenbinding gaan doen.

Dat zo'n inhaalmanoeuvre nodig is, toont aan dat ontvlechting en `mainportbeleid' niet samengaan. Wanneer de overheid de sector aan marktkrachten overlaat, komt het mainportbeleid in gevaar. Ook daarom zou de overheid een sturende functie moeten vervullen, zowel richting Frankrijk als daarbuiten. Het gaat om handhaving van landingsrechten en de daarmee verbonden positie van Schiphol. Zo kan een actieve bijdrage worden geleverd aan de gewenste wereldmarktorde. Pas als dat doel is bereikt kan de overheid overwegen te ontvlechten. Niet eerder.

Dr. P.J.M. Mendes de Leon is directeur van het Instituut voor Lucht- en Ruimterecht van de Universiteit Leiden.