Integratie meet je niet één, twee, drie

Evaluatie van beleid is altijd lastig wegens het onvermijdelijk politieke karakter ervan, maar de discussie over het integratiebeleid is wel heel sterk gepolitiseerd, vindt Mark Bovens. Drie kernvragen om het debat zuiver te houden.

Tot 2002 werd Nederland in Europa gezien als een witte raaf, een oase van tolerantie in een xenofoob Europa waarin dankzij een pragmatische overheid de instroom van grote groepen migranten betrekkelijk geruisloos verliep. In twee jaar tijd is dat beeld radicaal omgeslagen en overheerst het beeld van een multicultureel drama, van een pijnlijk proces dat door zachte heelmeesters alleen maar is verergerd. De ophef rond het Verwey-Jonker Instituut laat zien hoe politiek geladen de discussie inmiddels is. De parlementaire onderzoekscommissie is nog maar net op gang of de integriteit en objectiviteit van de staf wordt al in twijfel getrokken.

Hoe kan deze commissie met enig gezag bepalen of het integratiebeleid succesvol is geweest of niet? Drie vragen die kunnen helpen om de kluwen van feiten en meningen enigszins te ontwarren.

Hoe meet je de mate van integratie?

De eerste lastige kwestie waar de commissie wat over zal moeten zeggen is de integratie-indicator. Hoe meet je nu of een immigrantengroep in de samenleving is geïntegreerd of niet? Het meest voor de hand ligt om te kijken in hoeverre een immigrantengroep in sociale zin is ingeburgerd: heeft men in het dagelijks leven veel contacten met Nederlanders of blijft men vooral binnen de eigen groep? Gaat men bijvoorbeeld naar Nederlandse scholen, werkt men voor Nederlandse bedrijven, woont men tussen Nederlanders, sport men met hen, wordt onderling Nederlands gesproken? Ook kan gekeken worden naar de mate waarin men zich blijft identificeren met de eigen groep: trouwt men buiten de groep, neemt men de Nederlandse nationaliteit aan, blijft men bij elkaar wonen?

Gemeten langs deze sociaal-culturele indicatoren zijn Antillianen en Surinamers verhoudingsgewijs zeer succesvol geïntegreerd in ons land, doen Marokkanen het beduidend beter dan Turken en zijn Chinezen het meest problematisch. De laatsten hebben veelal zeer weinig contacten met Nederlanders en zijn in hun sociale- en beroepsleven sterk op de eigen groep gericht. Chinezen zijn de enige immigrantengroep in Nederland die inmiddels eigen, duidelijk herkenbare en etnisch homogene buurten hebben, bijvoorbeeld in Den Haag en Amsterdam.

Ook kan worden gekeken naar de mate van sociaal-economische integratie: hoe hoog is het opleidingsniveau en de schooluitval, de werkeloosheid, het beroep op uitkeringen en de welstand van de verschillende immigrantengroepen? Dan verandert het beeld spectaculair. Chinezen horen dan tot de meest succesvolle etnische groepen in ons land. Antillianen en Surinamers zijn goede middenmoters. Turken en Marokkanen zijn het meest problematisch, waarbij Turken er inmiddels beduidend beter voorstaan dan Marokkanen.

In het maatschappelijk debat is er, soms expliciet, maar meestal impliciet, een derde integratie-indicator dominant: de mate van zichtbare overlast die door immigranten wordt veroorzaakt. Veelzeggend is dat de directie integratiebeleid minderheden sinds Balkenende-I bij Justitie is ondergebracht.

Wanneer criminaliteit en wangedrag in de openbare ruimte als indicator worden genomen, dan verspringt het beeld opnieuw. Chinezen komen niet of nauwelijks voor in de politiestatistieken, het aandeel van Surinamers loopt terug en ook Turken nemen een middenpositie in. De meest problematische groepen zijn dan Marokkanen (en trouwens ook Joegoslaven) en Antillianen.

Met name die laatste groep laat zien hoe verraderlijk het kan zijn om overlast en integratie te verwarren en om groepen als geheel te bekijken. Antillianen zijn in ons land sociaal-cultureel en economisch over het algemeen zeer goed geïntegreerd, met uitzondering van een betrekkelijk kleine, maar zeer veel overlast veroorzakende onderklasse.

Wanneer is sprake van succesvolle of falende integratie?

Vervolgens is het de vraag hoe hoog een groep op een of meerdere indicatoren zou moeten scoren om van een succes te kunnen spreken en wanneer dat gemeten wordt. Wanneer de mate van integratie wordt geëvalueerd, moet bijvoorbeeld rekening gehouden worden met de grote verschillen in uitgangsposities tussen groepen.

Van de eerste generatie Marokkanen in Nederland was meer dan 80 procent van de vrouwen en bijna 70 procent van de mannen analfabeet. Voor een kind van Marokkaanse ouders uit de Rif is de stap naar de universiteit daarom enorm veel groter dan voor de kinderen van de Antilliaanse en Surinaamse middenklasse die in de jaren '70 en '80 naar Nederland kwam. Houd je voor beide groepen dezelfde maatstaf en hetzelfde tijdsperspectief aan, dan staat van tevoren al vast dat de uitkomst zal zijn dat de Marokkaanse sociaal-economische integratie heeft gefaald. Wanneer de mate van participatie in het hoger onderwijs als succesfactor wordt gehanteerd, moet daarom voor Marokkanen een veel langer perspectief gehanteerd worden, bijvoorbeeld twee of drie generaties, dan voor Surinamers.

Een andere oplossing voor dit probleem van de ongelijke startpositie kan zijn dat niet het absolute eindresultaat als maatstaf voor succes wordt genomen, maar de relatieve toename van het onderwijsniveau binnen één generatie. Voor de tweede generatie Marokkanen uit de Rif is een gemiddelde stijging van het onderwijsniveau naar MBO-niveau dan al een groot succes, voor Antillianen of Surinamers zou je HBO mogen verwachten.

In hoeverre is succes en falen het gevolg van beleid?

Vervolgens is dan de vraag in hoeverre dat eventuele succes en falen kan worden toegeschreven aan het overheidsbeleid. Ook hier liggen de nodige valkuilen. Sociaal-economische integratie is bijvoorbeeld sterk afhankelijk van het sociale en economische kapitaal dat immigranten uit hun geboorteland meenemen. Chinezen horen bijna overal ter wereld tot de meest succesvolle groepen op sociaal-economisch gebied, ongeacht het beleid van het ontvangende land. Marokkanen uit de Rif hebben het in de meeste West-Europese landen moeilijk wegens hun hoge mate van analfabetisme en hun lage organisatiegraad.

Immigreren is bovendien een pijnlijk proces dat gepaard gaat met frustratie, ontworteling en vervreemding. In de meeste immigratielanden zijn daarom de criminaliteitscijfers van eerste (en vaak juist ook van tweede) generatie-immigranten hoger dan van de autochtonen in gelijke posities. Dat relativeert sterk de mogelijkheden van de overheid om veel verschil te maken. Zelfs landen met een bewust immigratie- en integratiebeleid hebben vaak te maken met hoge criminaliteit onder nieuwkomers. Denk aan de Ieren, de Italianen en, recentelijk, de Cubanen in de VS.

Als de commissie succes en falen van het Nederlandse beleid wil meten dan zal ze dat bovendien altijd vergelijkenderwijs moeten doen: heeft Nederland het nu beter of slechter gedaan dan andere landen? Het huidige debat is erg provinciaals en doet of we alleen in Nederland een probleem met integratie hebben, maar alle westerse landen worstelen in meer of mindere mate met dezelfde problemen. Zoals het Verwey-Jonker Instituut terecht stelt, is een vergelijking met andere landen cruciaal om vast te kunnen stellen of eventueel falen aan het Nederlandse overheidsbeleid ligt of dat de overheid gedoemd is om te falen, omdat de problematiek grotendeels beleidsresistent is. Cruciaal daarbij is opnieuw dat je per land dezelfde groepen vergelijkt en niet allochtonen in het algemeen (zoals de socioloog Koopmans deed bij zijn vergelijking van Nederland en Duitsland, landen met sterk verschillende immigrantenpopulaties).

Wie bijvoorbeeld de sociaal-economische integratie van Marokkanen uit de Rif in Nederland en Frankrijk vergelijkt, komt tot ontnuchterende conclusies over de relevantie van beleid. Het integratiebeleid van beide landen is radicaal anders. Frankrijk voert al jaren een consequente politiek van Jacobijns burgerschap: opvoeding in nationale identiteit, geen soevereiniteit in eigen kring, sterke scheiding van kerk en staat en geen onderscheid naar etniciteit in het publieke domein (dus zeker geen onderwijs in de eigen taal of hoofddoekjes op school). Toch is de sociaal-economische positie van de Marokkaanse bevolkingsgroep in Frankrijk niet substantieel beter dan in Nederland. Ook in Frankrijk is de werkloosheid onder Marokkanen het hoogst van alle immigrantengroepen (voor zover etnisch geregistreerd) en minstens zo hoog als in Nederland. En vergeleken bij de banlieue van Parijs, Marseille en Lyon zijn Bos en Lommer in Amsterdam, de Rotterdamse Tarwewijk en de Haagse Schilderswijk veilige havens.

Het is jammer voor de SP, de LPF en Hirsi Ali, maar de opdracht van de commissie is te ingewikkeld voor eenvoudige conclusies.

Mark Bovens is hoogleraar Bestuurskunde bij de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Dit is deel een van een serie.