`Knap hoor, maar is dit belangrijk voor ons?'

De discussie zal nog maanden duren, maar de Europese grondwet komt eraan. Wat hebben de burgers eraan? De grondwet voor beginners.

De vergelijking is van het kinderprogramma Klokhuis, maar verzin maar eens een betere: Europa als straat waar de bewoners wel eens onenigheid hebben. Hondenpoep, herrie, barbecue – alles wat de één doet heeft invloed op de ander. De bewoners weten weinig anders te verzinnen dan zich te verschansen in hun eigen huis. Totdat ze uiteindelijk een vergadering beleggen, een bewonerscomité oprichten en regels afspreken. Hondenpoep ruim je op, herrie niet na zes uur 's avonds en barbecuen alleen in het weekeinde. Wie zich niet aan de afspraken houdt krijgt een boete.

Dat is een begin. Maar wat doen we met de kinderen? De één heeft een step én een fiets, de ander geen van tweeën maar wel een lief konijn dat jonkies krijgt. Dat leidt tot jaloezie. Er is al eens een konijntje gepikt. Kan er niet een vrijmarkt komen waar het overschot van de één wordt geruild tegen dat van de ander? Wel even regels afspreken, want hoe weten we anders dat de step van kind A deugt en de diertjes van kind B gezond zijn?

Het werkt, de straat wordt een stuk leefbaarder. Het werkt zelfs zo goed, dat ook de mensen van het pleintje zich aansluiten. Dan volgt de straat erachter, en binnen de kortst mogelijke tijd is het aantal gezinnen dat meepraat in het buurtcomité opgelopen van zes tot vijftien.

Helaas, met z'n vijftienen vergadert het een stuk lastiger dan met zijn zessen. Helemaal als blijkt dat gezinnen van mening verschillen over de precieze inrichting van de straat: lantaarnpalen of ieder zijn eigen buitenlicht? Als de oorspronkelijke zes opperen dat de kinderen in elkaars tuinen mogen spelen, willen niet alle gezinnen van het pleintje meedoen. Grote gezinnen beginnen te morren dat zij niet meer te vertellen hebben dan de kleine. En moet de buurt één vuist maken tegenover andere buurten? Ook ontstaat het gevoel dat er in het buurtcomité almaar meer afspraken worden gemaakt zonder dat duidelijk is waarom. Sommige afspraken zijn ronduit onbegrijpelijk. En dan melden zich nóg eens tien gezinnen, nogal armlastige bovendien, om zich aan te sluiten.

In deze situatie ongeveer bevindt de Europese Unie zich. Wat zou ú doen?

Huh?

Of gaat het niet om u? De EU besloot vertegenwoordigers van regeringen en parlementen bij elkaar te zetten. Maatschappelijke organisaties werden uitgenodigd mee te doen. De afgelopen anderhalf jaar heeft deze `Europese Conventie' gewerkt aan een voorstel waarin van alles wordt samengebracht en die de Grondwet voor Europa is gedoopt.

Een grondwet?

Dat moet u niet te letterlijk nemen. Het is gewoon een internationaal verdrag dat moet worden goedgekeurd door de regeringen en parlementen van alle 25 betrokken landen. Het líjkt wel op een grondwet: de bevoegdheden van de verschillende instellingen en de rechten van burgers zijn er in vastgelegd.

Dus toch gewoon weer een verdrag erbij. Typisch EU.

Nee, deze keer gaan er juist een heleboel verdragen áf. Dat is het nieuwe van deze `grondwet'. Tot nu toe werd er in de Europese Unie steeds maar papier toegevoegd. Het verdrag van Maastricht, het verdrag van Amsterdam, het verdrag van Nice, elke keer kwamen er weer nieuwe verdragen bovenop wat de oorspronkelijke zes landen ooit hadden afgesproken. Zelfs het toetredingsverdrag van Groot-Brittannië uit 1972 bijvoorbeeld is nog steeds geldig. Het is een onoverzichtelijke stapel vol ingewikkelde constructies, zoals de beruchte `pijlerstructuur'. Dat kunt u straks allemaal vergeten: de kernbepalingen worden teruggebracht tot één handzaam boekje dat in een binnenzak past.

En, wat staat er in?

Er staat vooral in hoe de Europese Unie besluiten neemt en waarover.

Hoe de EU besluiten neemt? Past dat in één boekje? Het gaat er in Brussel toch altijd heel ondoorzichtig aan toe?

Ach, hoe doorzichtig is het in uw eigen land? De procedures in de Europese Unie zijn ingewikkeld maar niet onbegrijpelijk. Voorstellen worden gedaan door de Commissie, de instelling in Brussel waar Europese ambtenaren werken onder leiding van Prodi, Bolkestein en achttien andere Eurocommissarissen. Besloten wordt er door de Raad, die bestaat uit de ministers uit de lidstaten. Goedkeuring wordt verleend door het Europees Parlement, waarin rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers zitten. Of de ministers bij unanimiteit beslissen of met gekwalificeerde meerderheid verschilt per beleidsterrein, net als de invloed van het Europees Parlement.

Is er wat dat betreft nog iets verbeterd?

Jazeker. De Raad besloot altijd achter gesloten deuren, waarna elke minister naar buiten kwam met een verhaal dat hij tot het uiterste voor het landsbelang had gestreden. Dat gebeurt straks in de meeste gevallen in het openbaar. Media en belangenorganisaties kunnen dus beter in de gaten houden wat er echt gebeurt.

Ook is het aantal terreinen uitgebreid waarop het parlement volwaardig meebeslist. Verder is de toegang tot documenten beter geregeld.

En waarover gaat het? De EU beslist toch langzamerhand over alles?

Dat lijkt wel eens zo. In de praktijk komt ongeveer de helft van onze wetgeving tot stand via overleg in Brussel. Maar voor het eerst is nu vastgelegd wat de Unie wel mag en wat niet. Er is een lijstje terreinen waarover de Unie mag beslissen en de lidstaten niet, een lijstje waarover de lidstaten mogen beslissen en de Unie niet, en een lijstje waarover de bevoegdheden worden gedeeld.

Knap hoor. Maar is dit nou belangrijk voor ons?

Denk even terug aan die straat. Dat samen opstellen en handhaven van regels was wél effectief. Samen de straatverlichting regelen in plaats van ieder voor zich. Maar als we die effectiviteit willen behouden in een Unie van 25 of meer leden, dan moet er iets gebeuren. Anders wordt er veel gepraat maar niks besloten. Verder probeert dit verdrag een antwoord te geven aan diegenen die het onbehaaglijke gevoel hebben dat er een Europese samenzwering gaande is om de landen op te heffen.

Het werd tijd. Maar het gaat tot nu toe wel weer de hele tijd over instituties en politici. Staat er ook nog iets over rechten van burgers?

Heel veel. Zoveel zelfs, dat het weer ingewikkeld wordt. Laten we het nu even beperken tot het zogenoemde Handvest voor de grondrechten van de Unie. Daarin staan allerlei burgerrechten opgesomd, zoals het recht op de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van meningsuiting en een verbod op discriminatie. Dat was in Nederland al redelijk geregeld, maar dat geldt dus straks voor alle landen van de Unie, inclusief de nieuwkomers. Verder is nog interessant dat straks één miljoen Europeanen (van de 450 miljoen EU-burgers), afkomstig uit meerdere lidstaten, de Commissie mogen vragen een voorstel tot wetgeving in te dienen (`Bürgerinitiative'). Zo krijgen burgers (vakbonden, milieubeweging, dierenbescherming) meer greep op de politieke agenda.

Procedures, rechten... zijn er nog beleidsterreinen waar meteen al iets verandert?

De Europese grondwet gaat inderdaad veel meer over de verdeling van de macht dan over de inhoud van de politiek. Maar let toch ook op binnenlandse zaken en justitie. Tot nu toe konden de ministers daar alleen bij unanimiteit over beslissen, straks is dat ook met gekwalificeerde meerderheid mogelijk. Dat betekent dat de bestrijding van smokkel van vrouwen, vreemdelingen, zeldzame diersoorten of drugs, om maar iets te noemen, niet altijd door één dwarsliggend land kan worden opgehouden. Dit kan trouwens gevolgen hebben voor het Nederlandse drugsbeleid. Verder leven er bij sommigen hoge verwachtingen over een echte buitenlandse politiek van de Unie, maar dat is in de praktijk het laatste terrein waar landen hun soevereiniteit opgeven, zoals onlangs bleek in de Irak-oorlog.

Heb ik hier als burger ook nog iets over te zeggen?

U hád de afgelopen anderhalf jaar kunnen meepraten. De beraadslagingen van de Conventie waren voor het publiek toegankelijk en live op internet te volgen. Ook alle documenten stonden op internet. Bijdragen van burgers waren welkom, en veel organisaties hebben hiervan ook gebruikgemaakt. Hoewel het altijd maar een georganiseerde minderheid is die aan dit soort openbare debatten meedoet, was dit wél nieuw.

O. Maar nu is het dus al klaar?

Nee. Er zijn zelfs mensen, regeringsfunctionarissen vooral, die zeggen dat het nu pas begínt. Het `verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa', zoals de tekst officieel heet, is immers slechts een voorstel. De regeringen van de lidstaten moeten ermee instemmen, en zij hebben al laten weten dat zij dit – elk om andere redenen – niet voetstoots zullen doen. Er komt nu dus toch weer een intergouvernementele conferentie, zo'n proces van onderhandelingen tussen lidstaten waarmee ook eerdere verdragswijzigingen zijn beklonken, zij het dat nu al wel een kant-en-klare tekst op tafel ligt. Zo'n `IGC' is ondoorzichtig, u heeft er als burger niets over te zeggen, en als u wilt klagen, moet u niet in Brussel zijn maar bij uw eigen parlement: dat heeft tot taak de regering te controleren. Het parlement moet de uiteindelijke tekst ook nog ratificeren. In sommige landen is voor ratificatie een referendum noodzakelijk. In Nederland komt waarschijnlijk een raadplegend referendum. Het is al met al nog maar de vraag of de grondwet er werkelijk komt.

Stel dat het lukt, wat gebeurt er dan als iemand zich vervolgens niet aan de nieuwe grondwet houdt?

Dan stapt u naar de rechter. De Europese Unie is een rechtsorde: de regels zijn afdwingbaar voor de Nederlandse rechter en als het nodig is voor het Europese Hof van Justitie. Een burger van België kan via het Hof winnen van de staat Frankrijk, als hij het gelijk aan zijn zijde heeft. Dat kan nu trouwens al. Vorige week nog kreeg een Duitse arts-assistent het via het Hof gedaan dat zijn piketdiensten gelden als werktijd.

Ik ben onder de indruk. Maar, eh, kunnen we er nog vanaf?

Jawel. De landen kunnen het bij unanimiteit wijzigen. Voelen zij daar niets voor en wij wel, dan is er altijd nog de exit-clausule. Voor het eerst sinds de oprichting vijftig jaar geleden bestaat nu officieel de mogelijkheid de EU te verlaten. Vergelijk het maar weer met de straat. Je kúnt als gezin natuurlijk de deur dichtgooien en zeggen: wij doen niet meer mee.