Geen grenzen voor misdaadbestrijding

De gemeenschappelijke markt levert ook gemeenschappelijke criminaliteit op. De bestrijding daarvan moet sneller, beter, efficiënter. En: de meeste stemmen gaan gelden.

Wat is een vluchteling? Al anderhalf jaar proberen de vijftien ministers van Binnenlandse Zaken van de Europese Unie dit begrip te definiëren. Of nou ja, er lígt sinds vorige herfst een definitie waar alle ministers zich in kunnen vinden – op één na, de Duitse minister Schily, die weigert zijn handtekening te zetten. Wat zijn collega's ook doen om hem halverwege tegemoet te komen (onderhandelen is tenslotte geven en nemen), Schily geeft geen krimp. Door dit veto is er nog steeds geen Europese definitie van vluchtelingen, en blijft elk land zijn eigen definitie en criteria gebruiken. En omdat het ene EU-land er soepeler criteria op nahoudt dan andere, blijven asielzoekers van buiten de EU naar de meest soepele landen trekken – `asielshopping' heet dat. Hoewel asielshopping een grote hinderpaal is om immigratie in de Unie beheersbaar te maken, en een gemeenschappelijke definitie dat probleem deels kan oplossen, komt er dus in de praktijk weinig van.

Als de artikelen over justitie en binnenlandse Zaken (JBZ, in jargon) in de ontwerptekst voor de Europese grondwet de komende maanden overeind blijven – en dat is niet zeker –, gaan dit soort taferelen in de toekomst drastisch veranderen. Nu kan één land de Europese besluitvorming torpederen, vertragen of doen verwateren: bij JBZ moeten namelijk alle beslissingen unaniem worden genomen.

Straks besluiten ministers vrijwel over de hele linie met meerderheid van stemmen, zoals dat nu al gebeurt bij landbouw of interne-marktzaken. Daarmee wordt een van de grootste struikelblokken voor de totstandkoming van de `Europese ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid' uit de weg geruimd. Hoewel de regeringsleiders op de Top van Tampere in 1999 hebben beslist – met deadlines en al – dat er Europese wetgeving moet komen om het groeiende aantal grensoverschrijdende misdrijven als terrorisme, drugshandel, witwassen of illegale immigratie te bestrijden, wordt die regelgeving geregeld gegijzeld door de belangen van één land. Zo houdt Nederland al tijden een voorstel tegen om de georganiseerde drugshandel in alle EU-landen even hard aan te pakken – alleen om het eigen coffeeshop-beleid overeind te kunnen houden.

Europa is één gemeenschappelijke markt. In twaalf landen betaal je nu met dezelfde munt. Ook boeven maken daar steeds handiger gebruik van. En met succes, want er bestaat geen Europese justitie, laat staan een Europese politiemacht. JBZ houdt in elk land bij de oude landsgrenzen op. Daar komt nu, zo belooft de ontwerpgrondwet, eindelijk verandering in: justitie en binnenlandse Zaken, staat er, worden volwaardig onderdeel van de Europese politiek, net als landbouw of de interne markt.

Niet alleen het veto, ook andere vertragingsmechanismes uit het `oude' systeem gaan tot het verleden behoren. Zo kan elke lidstaat nu voorstellen doen voor regelgeving op het gebied van JBZ. Het gevolg is dat de agenda van de ministers volloopt met plannetjes waar de meesten geen boodschap aan hebben. Zeker landen die een half jaar EU-voorzitter zijn, zoals Italië nu, hebben er een handje van om hun stokpaardjes op de agenda te zetten. Dat kost tijd en leidt af van zaken die allen aangaan.

Volgens de ontwerptekst mag een lidstaat straks alleen nog JBZ-voorstellen indienen als een kwart van alle lidstaten er achter staat (Nederland was hier tegen). De Europese Commissie mag ook voorstellen indienen, net als nu. Ook krijgt de Commissie een bevoegdheid die ze op veel andere terreinen al had: ze kan naar het Europese Hof stappen als een lidstaat de gemaakte afspraken niet uitvoert. Nu kunnen alleen gedupeerde burgers dat doen.

Behalve de Commissie krijgt ook het Europees Parlement meer macht op JBZ-terrein. Nu beslissen de ministers alles, en het Europees parlement geeft advies. Naar dit advies wordt meestal wel geluisterd, maar erg democratisch is die gang van zaken niet. In de toekomst gaat het Europees Parlement meebeslissen. Ze kan dus besluiten terugdraaien of veranderen. Dan verandert ook de rol van de nationale parlementen. Nu hebben die parlementen het recht om hun minister op het laatste moment terug te fluiten.

Dit systeem werkt slecht: veel parlementariërs in de hoofdsteden weten niet wat er in Brussel gebeurt. Omdat de meeste `deals' in Brussel in het heetst van de strijd worden gesloten, worden de teksten tot op het laatst veranderd. Nationale parlementariërs krijgen vaak de dag vóór de JBZ-ministers in Brussel vergaderen, de laatste (soms Franstalige) versie toegestuurd.

Als ze nog tijd hebben om de teksten door te ploegen, kunnen zij de minister `machtigen' om zijn handtekening te zetten. Nederlandse parlementsleden plaatsen weleens een `reserve' uit chagrijn, omdat de tekst weer zo laat kwam. Dan kan de minister niet akkoord gaan met het Europese besluit.

In de toekomst worden de nationale parlementsleden in het beginstadium bij de besluitvorming betrokken. Ze krijgen zes weken van tevoren een tekst te zien. Als zij vinden dat het onderwerp op Europees niveau behandeld moet worden, gaat het de Europese molen in. Vinden zij dat het om een nationaal onderwerp gaat, dan kunnen ze bezwaar aantekenen. Als een kwart van de parlementen dat bezwaar heeft, komt het onderwerp niet (in die vorm) op de Europese agenda.

Ook inhoudelijk belooft de ontwerpgrondwet ingrijpende veranderingen. Voor asiel en immigratie verdwijnt het vetorecht van de landen. Maar er komt géén Europese grenspolitie, en ook mag elk land zelf bepalen hoeveel immigranten het binnenlaat. Ook voor het civielrecht sneuvelt het veto, behalve voor familierecht. Tot nu toe bemoeide Brussel zich bij het civiel recht alleen met zaken die met de interne markt te maken hebben. Dat wordt uitgebreid tot alle civielrechtelijke zaken waarbij meer dan één EU-lidstaat betrokken is. Zo kunnen burgers straks in eigen land een proces aanspannen tegen een bedrijf uit een ander land, en worden vonnissen in een ander land erkend en uitgevoerd.

Ook op strafrechterlijk gebied verdwijnt het veto, behalve voor politiesamenwerking. Er komt géén Europees Openbaar Ministerie om grensoverschrijdende misdrijven of misdrijven tegen het Europees belang (zoals fraude bij Eurostat) aan te pakken. Sommige lidstaten wilden dat, maar zeker vijf andere – vooral Groot-Brittanië – moeten er niet aan denken dat, zeg, een Duitser in hun land onderzoek komt doen. Wel schept de ontwerptekst de wettelijke basis voor de oprichting van zo'n OM: het kan er komen als alle ministers het daarmee eens zijn. Het zou een soort Europees parket worden, geen rechtbank: rechtszaken worden in nationale rechtbanken gehouden. In de ontwerp-grondwet staat wél, tegen de zin van Nederland, dat het straf- en strafprocesrecht in de EU geleidelijk gemeenschappelijk moet worden. Boeven vangen over de grens wordt dus gemakkelijker. Het opent de deur voor meer bevoegdheden voor Europol en Eurojust in Den Haag, nu vrij machteloze clubs die politie- en justitiesamenwerking regelen. Het betekent ook dat bewijsmateriaal gemakkelijker in een ander land gebruikt kan worden. Nu kan dat vaak niet. In de processen tegen mensensmokkelaars die de dood van 58 Chinezen op weg naar Dover op hun geweten hebben, was dat een grote handicap. Ook terrorisme-processen worden hierdoor gehinderd.

De kans bestaat dat er bij de onderhandelingen tussen de Europese regeringen, dit najaar, ook aan de JBZ-bepalingen weer gesleuteld wordt. Groot-Brittannië wil het veto voor het strafprocesrecht houden, Duitsland voor asiel en immigratie. Nederland wil het veto voor strafrechtsamenwerking niet kwijt.

Op een vergadering in Rome, zaterdag, hebben de Europese JBZ-ministers elkaars posities al voorzichtig afgetast. Of dit een voorteken is van een nieuwe koehandel, is niet duidelijk: het is te vroeg om in te schatten welk land artikelen over JBZ uit de ontwerptekst wil halen. Maar velen houden hun vingers gekruist.