Een president, maar niet voor de burgers

De EU krijgt een president met weinig allure. Hij wordt gekozen door de regeringsleiders, en moet hun besluitvorming regisseren.

Europa krijgt er een nieuw gezelschapsspel bij: wie wordt in 2006 de eerste president van de Europese Unie? Zo mag hij/zij officieel (nog) niet heten, maar de functie komt er, dat is zeker. Naast de voorzitter van de Europese Commissie – zeg maar: het dagelijks bestuur van de Europese Unie – komt er een vaste voorzitter van de Europese Raad van regeringsleiders.

Het is een van de meest in het oog springende veranderingen in het Europese bestuur, tenminste, als de ontwerpgrondwet wordt overgenomen. De burgers blijven toeschouwers van het gezelschapsspel, want zij krijgen niets over het presidentschap zeggen. De benoeming is aan de regeringsleiders.

De vaste voorzitter is een overwinning voor de grote landen – Groot-Brittannië, Spanje en Frankrijk voorop. Duitsland hoefde niet zo nodig, maar schaarde zich er wel achter in ruil voor meer zeggenschap van het Europees Parlement bij de keuze van de voorzitter van de Commissie.

De rol van de Europese Raad verandert niet. Hij blijft het machtigste orgaan in de Europese Unie dat de ,,noodzakelijke impulsen'' geeft en de ,,algemene politieke richtsnoeren en prioriteiten'' vaststelt. Daarbij leggen de grote landen meer (stem)gewicht in de schaal dan de kleine(re). Maar de regie wordt met een vaste voorzitter wel strakker, althans dat is de bedoeling.

De pleitbezorgers van het vaste voorzitterschap wilden nog wel een paar stappen verder gaan. De Nederlandse staatssecretaris Atzo Nicolaï (Europese Zaken) zag ,,een dreigende machtsgreep van de grote landen''. ,,Een machtige functionaris zonder enige democratische controle, dat moeten we niet willen'', fulmineerde Nicolaï niet zonder succes. Eendrachtig ontdeden de kleine(re) landen de nieuwe functionaris van al te veel presidentiële allure.

Zo blijven zijn – het wordt waarschijnlijk een `hij' – taken beperkt tot voorzitten, stimuleren en bevorderen. Verder moet hij de Europese Unie in de internationale diplomatieke arena meer smoel geven. Maar hij wordt maar voor tweeeneenhalf jaar benoemd (eenmaal herkiesbaar): net lang genoeg om het een beetje in de vingers te krijgen, maar ook weer niet zo lang dat ze niet van hem af kunnen komen als hij het te gek maakt.

Veel zal sowieso afhangen van de persoon in kwestie. Houdt hij zich staande in de Brusselse en Europese pikorde, dan is het een functie met groeipotentie. ,,Het gevaar is dat hij naast de communautaire structuur onder leiding van de Europese Commissie een parallelle intergouvernementele structuur opzet die de positie van de Commissie en van de Commissievoorzitter ondermijnt'', zegt politicoloog Jan Rood van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen, Clingendael.

Hoe dan ook, zijn komst betekent het einde van de halfjaarlijks roulerende voorzitter. Net nog een Griek, nu een Italiaan, begin volgend jaar een Ier. Die snelle wisselingen doen afbreuk aan de continuïteit. Met zes landen was het roulerend voorzitterschap nog overkomelijk, met vijftien lidstaten vormt het een bezwaar, en straks, na de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, wordt het onwerkbaar. Bovendien, de Unie heeft al een groot probleem met haar `buitenlandse' profiel. Zou dat minder worden als de premier van mini-lidstaten als Cyprus, Estland of Malta namens de Unie het woord moet voeren in tijden van internationale hoogspanning?

Sinds de eerste Europese Raad, in maart 1975 in Dublin, is het intergouvernementele model nauwelijks veranderd. Dat geeft de voorgestelde aanpassing extra reliëf. De komst van de vaste voorzitter doorbreekt bijna dertig jaar ,,institutionele stilstand'', zegt Rood.

Daar komt nog een tweede noviteit bij: een Europese minister van Buitenlandse Zaken. Deze vondst van de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer, is een combinatie van twee bestaande banen: Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (momenteel Javier Solana) en Europees Commissaris voor buitenlands beleid (nu Chris Patten). De eerste valt nu onder de Europese Raad, de tweede onder de Europese Commissie. De nieuwe functionaris maakt deel uit van beide gremia (`dubbelhoed'). Hij wordt benoemd door de Europese Raad, mits de voorzitter van de Europese Commissie daarmee instemt.

Per saldo komt de Europese Raad dus versterkt uit de (ontwerp)grondwet te voorschijn. Hij beslist over alle drie gezichtsbepalende EU-bestuurders: hij benoemt zijn eigen vaste voorzitter, hij benoemt de Europese minister van Buitenlandse Zaken, en hij draagt de voorzitter van de Europese Commissie voor. De laatste wordt in de toekomst weliswaar gekozen door het Europees Parlement, maar de voorselectie is aan de Europese Raad.

De Commissievoorzitter wordt straks omringd door één Europees Commissaris uit elke lidstaat. Dat de grote landen (Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië en Spanje) hun tweede Commissaris zouden kwijtraken, was al afgesproken in Nice (december 2000). Toen werd ook vastgelegd dat de Commissie kleiner moest worden, zodra de Unie 27 lidstaten zou gaan tellen. Maar deze formule is in de Conventie gesneuveld, vooral onder druk van de kleine(re) landen.

Van origine zit een Commissaris er niet namens de lidstaat waar hij vandaan komt. Want de Commissie belichaamt het gemeenschappelijke belang. Maar gaandeweg zijn steeds meer lidstaten, de nieuwkomers voorop, de Commissaris uit hun land gaan zien als `onze man in Brussel', die exclusieve toegang tot de Europese uitvoerende macht verschaft.

Ter wille van de slagvaardigheid van de Commissie bedacht de Conventie een compromis: wel een Commissaris uit elke lidstaat, maar slechts vijftien Commissarissen (onder wie de voorzitter en de Europese minister van Buitenlandse Zaken) mét stemrecht. Dit stemrecht zal periodiek rouleren tussen de lidstaten (lees: `hun' Commissarissen) op basis van gelijkheid.

De Nederlandse Eurocommissaris Frits Bolkestein ziet er niets in. Commissarissen zonder stemrecht zijn ,,spek-en-bonencommissarissen'', vindt hij. Commissievoorzitter Romano Prodi heeft al gezegd dat hij in de komende onderhandelingen tussen de EU-regeringen over de grondwet, waaraan hij qualitate qua deelneemt, zal aandringen op verandering. Omdat ook veel kleine(re) EU-landen de tweedeling niet aanstaat, is het niet uitgesloten dat er een nieuw compromis komt: elke lidstaat onder alle omstandigheden een gelijkwaardige Commissaris (dus met stemrecht).

Dat zou geen verbetering zijn, oordeelt Frans Timmermans (PvdA), die voor de Tweede Kamer aan de Europese Conventie deelnam. ,,Er is gewoon onvoldoende werk voor 25 Commissarissen. De helft heeft dan niets te doen en de andere helft maakt doorlopend ruzie over de portefeuilleverdeling.'' Timmermans voorspelt dat een `eigen' Commissaris met stemrecht in de thuislanden, ook Nederland, als een triomf zal worden gevierd. ,,Maar in werkelijkheid zou het een Pyrrusoverwinning zijn, want hoe groter de Commissie, hoe zwakker zij wordt.'' En dat werkt uiteindelijk altijd in het nadeel van de kleine(re) landen.