Een minister zonder regering en beleid

Europa krijgt een minister van Buitenlandse Zaken. Maar kijgt Europa ook een buitenlands beleid? Dat blijft vooral een taak van nationale regeringen.

De Europese Unie krijgt een nieuwe politieke functionaris: de Europese minister van Buitenlandse Zaken. Geen van de vijftien EU-lidstaten en de tien toetredingslanden heeft bezwaar tegen het vastleggen van deze baan in het toekomstige constitutionele verdrag van de EU. Tegelijkertijd weet ook iedereen dat de nieuwe functie niet het ei van Columbus is om een einde te maken aan de Europese verdeeldheid over buitenlands en defensiebeleid.

De Europese minister zal geen lid zijn van een Europese regering, want die bestaat niet. Peter Hain, de vertegenwoordiger van de Britse regering bij de Conventie over de toekomst van Europa, zei afgelopen voorjaar daarom dat minister ,,een misleidende titel'' is. Hij voegde daaraan toe: ,,Buitenlands beleid is een zaak van nationale regeringen en moet dat blijven.'' Groot-Brittannië ging echter niet dwarsliggen, toen bleek dat iedereen de nieuwe functionaris toch graag minister wil noemen. Dat de macht van de toekomstige Europese minister van Buitenlandse Zaken wordt begrensd door nationale belangen, gaf een door de wol geverfde EU-diplomaat aan met een voorbeeld: ,,Hij kan nooit goed functioneren als hij niet het vertrouwen geniet van de geheime diensten van alle 25 lidstaten die de EU volgend jaar telt.''

Nu al zijn er belangstellenden voor de functie, die waarschijnlijk pas bezet kan worden in 2006, nadat het nieuwe constitutionele verdrag in alle 25 landen is geratificeerd. De kandidaten kunnen ervan verzekerd zijn dat zij azen op een positie die minstens zo problematisch is als die van de huidige hoge vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid van de Europese Unie, de Spanjaard Javier Solana.

De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer, toonde maandenlang interesse in de Europese baan, maar in augustus verklaarde hij onverwacht dat hij in Berlijn wilde blijven. Solana geldt als een belangrijke kandidaat. Hij heeft ervaring met het probleem dat hij alleen internationaal kan optreden wanneer de ministers van Buitenlandse Zaken van alle EU-landen het eens zijn over het beleid. Want over de belangrijkste kwesties zijn de EU-landen het dikwijls oneens, zoals dit jaar nog eens duidelijk bleek bij de meningsverschillen over de oorlog tegen Irak.

Vaak proberen ministers hun belangrijke geschillen te verdoezelen door de nadruk te leggen op minder belangrijke zaken waarover zij het wel eens zijn. Maar degene die namens de hele EU op het internationale toneel een gemeenschappelijke politiek moet verdedigen, kan met zulk beleid weinig uitrichten. Om dit probleem uit de wereld te helpen, hebben veel leden van de Conventie bepleit het vetorecht van de EU-landen af te schaffen en de ministers met een gekwalificeerde meerderheid over het buitenlands beleid te laten beslissen.

Maar de EU-regeringen hebben gewaarschuwd dat dit nooit aanvaard wordt door de Europese regeringsleiders, die uiteindelijk eenstemmig over het nieuwe constitutionele verdrag moeten beslissen. Het ontwerpverdrag voorziet dan ook niet in afschaffing van het bestaande vetorecht. De Europese landen geven bij het buitenlands beleid voorrang aan wat zij als nationaal belang beschouwen boven een gemeenschappelijk Europees belang. Valéry Giscard d'Estaing, de Franse oud-president die de Conventie leidde, heeft besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid bij het buitenlands beleid dan ook ,,nonsens'' genoemd. ,,Wij hebben geen gemeenschappelijk beleid en wij krijgen dat niet door te stemmen. Wij kunnen het alleen krijgen door verandering van gedrag, door samenwerking'', zei hij.

Een extra moeilijkheid voor de Europese minister van Buitenlandse Zaken is de tweede nieuwe politieke functie die volgens het ontwerpverdrag van de Conventie moet worden ingesteld. Het betreft de vaste voorzitter van de EU, die in de plaats komt van het huidige elk halfjaar roulerende voorzitterschap. Deze voorzitter zou ook internationaal namens de EU moeten optreden. Maar de afbakening van de taken tussen deze voorzitter en de Europese minister van Buitenlandse Zaken is tot nu toe onduidelijk.

De functie van Europese minister is eigenlijk een samenvoeging van de huidige baan van hoge vertegenwoordiger Javier Solana met die van de Brit Chris Patten, die als lid van de Europese Commissie verantwoordelijk is voor buitenlands beleid. De nieuwe minister zou daarom tevens vice-voorzitter moeten worden van de Europese Commissie. In die rol krijgt hij, anders dan op het ogenblik Solana, zeggenschap over buitenlandse hulpprogramma's met een begroting van twaalf miljard euro per jaar. Solana heeft op het ogenblik een begroting van dertig miljoen euro.

Onduidelijk is nog hoe de toekomstige minister een duidelijke scheiding tot stand moet brengen tussen zijn rol als dienaar van de EU-ministers van Buitenlandse Zaken en van de Europese regeringsleiders, en zijn rol als lid van de Europese Commissie. Als eurocommissaris is hij voor het nemen van besluiten afhankelijk van de steun van de andere leden van de Europese Commissie. Ook is nog onduidelijk hoe de huidige staf van Solana met die van Patten (waartoe buitenlandse vertegenwoordigingen van de Commissie in de hele wereld behoren) moet worden samengevoegd. Wanneer dat allemaal wordt geregeld, kan de toekomstige Europese minister van Buitenlandse Zaken gaan proberen de EU met volgend jaar 45.000 diplomaten van 25 lidstaten een rol op het wereldtoneel te laten spelen.

De nieuwe Europese minister moet ook een belangrijke rol gaan spelen bij de Europese defensie. Maar over dat onderwerp zijn de EU-landen het grondig oneens. Frankrijk, Duitsland, België en Luxemburg willen een Europees militair hoofdkwartier opzetten voor de planning van militaire vredesoperaties waartoe de EU zonder de steun van de NAVO (dat betekent: zonder de Verenigde Staten) in staat is. Dat zijn heel beperkte operaties, omdat de Europese landen een groot gebrek aan militaire middelen hebben. Maar de vier landen hopen dat een eigen Europees hoofdkwartier een stimulans zal zijn tot meer investeringen door de EU-landen in defensiematerieel.

Andere landen willen hier niets van weten. Groot-Brittannië, Nederland, Denemarken, de Oost-Europese toetredingslanden – ze willen op het gebied van defensie niets buiten de NAVO om doen. Volgens de huidige defensieafspraken kan de EU uitsluitend zonder betrokkenheid van de NAVO optreden, als daarover overeenstemming bestaat met de NAVO. Bovendien zou de EU geen militaire organisatie kunnen opzetten die al bij de NAVO aanwezig is. Het voorstel van Frankrijk, Duitsland, België en Luxemburg wijkt hier vanaf.

De Conventie heeft in het ontwerpverdrag voor de EU-landen die dat willen de mogelijkheid geopend om op defensiegebied samen te werken zonder dat de hele EU daaraan deelneemt.

Groot-Brittannië is hiervan de felste tegenstander. Het wil niet weten van de mogelijkheid van enige vorm van een Europees hoofdkwartier los van de NAVO. Groot-Brittannië heeft hierbij de steun van Oost-Europese toetredingslanden, die vooral het economisch belang van de EU waarderen en niet willen tornen aan de veiligheid die de NAVO met de Verenigde Staten hun verzekert. Deze kwestie kan een belangrijk strijdpunt worden bij de onderhandelingen van de Europese regeringsleiders over het definitieve constitutionele verdrag van de EU.