De schijnoplossingen van het nieuwe fiscale beleid

Het kabinet kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor de wereldwijde economische malaise, maar wel voor de keuze van de eigen oplossingen. Op prinsjesdag bleek dat de nieuwe begroting vol dure symboliek en verbroken beloftes zit. De klappen vallen stelselmatig aan de onderkant van het inkomensgebouw.

De fiscale start van Balkenende II verdient bepaald geen schoonheidsprijs. Het Fiscaal Pakket 2004 maakt procedureel en inhoudelijk een rommelige indruk. Beleidsbeslissingen zijn vaak te rigide en weinig vertrouwenwekkend. Er worden te gemakkelijk allerlei verkiezingsbeloften verbroken. Zo blijken VVD en CDA plotseling te zijn vergeten dat zij nadrukkelijk hadden toegezegd dat voor geen euro aan de hypotheekrenteaftrek zou worden getornd. De VVD heeft de voorgenomen afschaffing van de OZB deels weer ingeslikt. De net ingevoerde flexibilisering van de pensioenregelingen wordt om budgettaire redenen weer radicaal teruggedraaid en de theatrale aankondiging in het regeerakkoord om (concern)bestuurders met excessieve beloningen tot de orde te roepen via zwaardere belasting op vertrekpremies, naturabeloningen en opties, is weer ingetrokken. Het kabinet had kunnen weten dat een `kleptocratentaks' nauwelijks effectief kan zijn: zij verhoogt slechts de uitvoeringslasten en stimuleert belastingconstructies via het buitenland.

Ook de wijzigingen in het autodossier doen de wenkbrauwen fronsen. De verlaging van het autokostenforfait van 25 naar 20 procent van de cataloguswaarde is strijdig met het milieubelang. In plaats van het privé-gebruik af te remmen, wordt het gestimuleerd. Ook in inkomenspolitiek opzicht is dit plan een misgreep. De doorgaans hogerbetaalde leaseautorijders krijgen een belastingvermindering over de rug van modale werknemers, bijvoorbeeld in de zorgsector waar thuis- en wijkverzorgers hun eigen auto mede voor cliëntbezoek of begeleiding bij een dokterconsult inzetten. De belastingvrije vergoedingsmogelijkheid voor dergelijke `dienstritten' wordt bijna gehalveerd. Dit gaat ongetwijfeld contraproductief uitpakken.

Het kabinet kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor de wereldwijde economische malaise, maar wel voor de keuze van de eigen oplossingen. Balkenende II zegt de economische kracht en concurrentiepositie te herstellen. Dit alles binnen de grenzen van draagkracht en duurzaamheid. Hierop valt niets af te dingen. Maar deze doelstelling had net zo overtuigend uit de paarse kroontjespen kunnen vloeien. Slechts de expliciete nadruk op kenniseconomie verraadt dat meewerkloon aan D66 moest worden betaald. Maar wat is `kenniseconomie'? En hoe kunnen we de effectiviteit van beleidsinstrumenten meten? Het risico is groot dat we, vergelijkbaar met het reïntegratiebeleid, na een aantal jaren en enige miljarden euro's verder, moeten concluderen dat er op het gebied van kenniseconomie geen meetbaar resultaat is behaald.

Vergrijzing en ontgroening zijn een serieus probleem. Zij leggen een zware last op het stelsel van sociale zekerheid, pensioenen en zorg. Met name aan de onderkant van het loongebouw loopt de lastendruk zorgelijk op. De dalende arbeidsproductiviteit en stijgende loonkosten leiden tot minder vraag naar arbeid. Tegelijkertijd leidt de armoedeval tot minder aanbod. De noodzakelijke verbreding van het draagvlak voor sociale zekerheid stagneert. Er moet dus zwaar worden ingezet op arbeidsparticipatie. Het kabinet verhoogt om die reden de arbeidskorting en combinatiekorting. Om de participatie op niveau te houden, moeten omslagelementen in de pensioenregelingen (VUT) worden aangepast. De sociale partners werken daar reeds constructief aan. Dat geldt ook voor de ombouw van het eindloonstelsel naar een middelloonstelsel. Maar paniekerige beleidsingrepen van de overheid verstoren dat proces. Het VUT-belastingplan is een regelrechte miskleun en schoffeert de sociale partners.

Een nieuw paradepaardje dat Balkenende II, en dan vooral minister Zalm, wil berijden is de administratieve lastenverlichting. Zalm heeft er op zijn departement zelfs een afzonderlijke projectdirectie voor opgericht. Feit is dat een ingewikkelde samenleving van nature een ingewikkelde belastingwetgeving voortbrengt. Hoge tarieven en een hoog ontwikkeld rechtvaardigheidsgevoel staan eenvoudig heffen in de weg. De hedendaagse burger wenst regelgeving op maat. Ingewikkeldheid is de prijs voor flexibele wetgeving. Verder is de Europeesrechtelijke afstemming steeds vaker een complicerende factor in de nationale regelgeving. Bovendien is in Nederland een regeerakkoord altijd een compromis van specifieke partijpolitieke inzichten. Het vergt ingewikkelde arrangementen om alle coalitiepartners programmatisch binnenboord te houden (zie het déjà-vu-gedoe rond de eigen bijdrage voor medicijngebruik) en complicerende overgangsregelgeving. Pikant is dat Balkenende II snoeit in de door Paars II opgetuigde fiscale kerstboom, maar er tegelijkertijd zijn eigen ballen aan toevoegt. Zo wil Balkenende II via zijn levensloopfaciliteit tweeverdieners met kinderen meer mogelijkheden geven arbeid en zorg te combineren. Daartoe wordt 100 miljoen (oplopend tot 195 miljoen) in een zeer ingewikkelde fiscale regeling gestopt die nergens toe kan leiden. Voor daadwerkelijk effect is dit budget namelijk te beperkt. Dat is zeker zo als daaruit ook nog een (als uitzondering toegestaan) tweejarig deeltijdpensioen tot de helft van de gebruikelijke arbeidsduur moet worden bekostigd. Banken en verzekeraars zullen vanwege de hoge uitvoeringskosten geen voldoende flexibel en rendabel levensloopproduct kunnen ontwikkelen. Dure symboliek! Het zou beter zijn de oorzaak van de stress van werkende ouders weg te nemen door verbetering van de gebrekkige kinderopvang.

De bezuinigingsoperatie roept herinneringen op aan de Tussenbalansoperatie van het kabinet Lubbers/Kok, begin jaren negentig. Ook toen moest er drastisch worden bezuinigd zonder dat de herstelpotentie van de economie mocht worden aangetast. Dat gebeurde door binnen bepaalde beleidsterreinen (wonen, pensioen en verkeer) telkens schaarbewegingen te maken die enerzijds kostenbesparing en anderzijds opbrengstverhoging tot doel hadden. Het kabinet-Balkenende II worstelt nog steeds met dezelfde beleidsopties. Het maakt het zich daarbij niet gemakkelijk. De belastingdruk wordt niet gemakzuchtig op de toekomstige generaties afgeschoven. Dat is prijzenswaardig. Economen verschillen echter van mening over de snelheid waarmee de staatsschuld moet worden teruggedrongen. Sommigen bepleiten een anticyclisch beleid. Te forse bezuinigingen tasten de groeikracht aan. De bezuinigingen van Balkenende II treffen vooral de publieke voorzieningen (onderwijs, zorg, veiligheid) waar kwaliteitsverbeteringen juist broodnodig zijn. De coalitiedoelstelling was de markt meer ruimte te geven zonder dat de zorgzame overheid het loodje zou leggen. Maar uiteindelijk lijkt het meer rigide marktdenken toch de overhand te krijgen. Door scherpe – en soms nogal ondoordachte – ingrepen in de sociale zekerheid wordt de bezuinigingslast relatief sterk op de schouders van de meest kwetsbare burgers afgewenteld. Verkleining van het ziekenfondspakket en de introductie van eigen risico's als remgeld zijn typerende voorbeelden. De toegezegde zorgtoeslag die de kosten voor zorg voor huishoudens aan een maximum bindt, kan die indruk niet wegnemen. Als Balkenende II al een schild voor de zwakkeren wil zijn, is het schild nauwelijks slagbestendig. De klappen vallen stelselmatig aan de onderkant van het inkomensgebouw.

Het eigenwoningbeleid was lange tijd onbespreekbaar. Het taboe lijkt thans doorbroken. Wouter Bos (PvdA) kwam met het voorstel de hypotheekrenteaftrek te maximeren op 42 procent. Balkenende II komt met een variant. Het wenst niet langer hypotheekrenteaftrek te verlenen over de koopsom voor een duurdere eigen woning voorzover de op de oude woning gerealiseerde overwaarde (opbrengst minus hypotheek) niet in het nieuwe huis wordt geherinvesteerd. De draaierige `rechtvaardiging' dat de aftrekbeperking in feite geen aftrekbeperking is, maar antimisbruikwetgeving, voedt het ongemakkelijke gevoel dat toezeggingen van politici even houdbaar zijn als dode vis. Het zou altijd al de bedoeling zijn geweest de gerealiseerde overwaarde van de eigen woning aan te wenden ter financiering van de vervangende woning, zo werd gesteld. Een sterk staaltje geschiedvervalsing. Fiscalisten hebben immers van stond af aan gewaarschuwd dat het in 2001 ingevoerde eigenwoningregime huiseigenaren stimuleert zich tot de nok van hun huis vol te zuigen met hypothecaire leningen. Deze consequentie werd destijds door de wetgever willens en wetens aanvaard. Dat heet nu met terugwerkende kracht `oneigenlijk gebruik'.

Overigens is de wettelijke vormgeving van dit plan zeer discutabel. De herinvesteringsplicht heeft slechts betrekking op het verschil tussen de vervreemdingsopbrengst en de hypotheekschuld. Dit betekent dat juist degenen die hun overwaarde reeds maximaal hebben `verhypothekeerd' de dans ontspringen. Degenen die de grenzen hebben opgezocht, zijn dus weer het beste af. Dat is een verkeerd signaal. Een meer voor de hand liggende variant zou zijn geweest aan te sluiten bij de gerealiseerde verkoopwinst, alhoewel ook deze variant zijn bezwaren heeft. Het beperkt de mobiliteit, zeker bij verhuizing wegens echtscheiding of bij werkaanvaarding elders. Bovendien is de vaststelling van de gerealiseerde verkoopwinst bepaald geen eenvoudige opgave. Tussentijdse verbouwingen en onderhoudsbeurten, splitsing tussen onroerende en roerende zaken en de aftrekbaarheid van verkoopkosten leiden daarbij al snel tot meningsverschillen.

Alhoewel de commotie over deze maatregel anders doet vermoeden, stelt de aftrekbeperking budgettair weinig voor. De hypotheekrenteaftrek leidt in 2003 tot zo'n 9 miljard aan inkomstenderving voor het rijk. Voor 2004 zal dat 10 miljard zijn. Hiertegen steekt de 0,4 miljard euro die het kabinet vanaf 2007 met deze `reparatiemaatregel' jaarlijks structureel denkt te kunnen besparen, schril af. Het probleem zal fors toenemen als de thans historisch lage hypotheekrente weer gaat stijgen. Herbezinning is onontkoombaar. Langer wachten maakt de sanering steeds moeilijker. Het eigenwoningbeleid vereist een goed doordachte, brede beleidsaanpak. Niet alleen de hypotheekrente dient onderwerp van bespreking te zijn, maar ook het eigenwoningforfait, de kapitaalverzekering eigen woning, de overdrachtsbelasting, de omzetbelasting en de lokale heffingen.

Het kernprobleem is dat de hoogste inkomens per euro renteaftrek zwaarder worden gesubsidieerd dan huizenbezitters met een laag inkomen. Daarenboven gaat een hoog inkomen doorgaans gepaard met een kostbaar huis met bijbehorende hoge hypothecaire schuld. Veelverdieners profiteren daardoor disproportioneel van de hypotheekrenteaftrek. Het eigenwoningregime moet verhuizen naar de vermogensrendementsheffing. Daarin wordt, vergelijkbaar met de maatschappelijke beleggingen, een vrijstelling opgenomen ter bevordering van het maatschappelijk gewenste eigenwoningbezit. Desgewenst kan deze vrijstelling nog worden verhoogd met een `starterstoeslag' of worden opgesierd met een in de loop van de tijd afnemende `gewenningstoeslag' om de problematische systeemwijziging met gepaste behoedzaamheid te kunnen doorvoeren. Een dergelijke systeemwijziging is beter verenigbaar met het draagkrachtbeginsel en is eenvoudiger in haar uitvoering. Rentebetalingen behoeven immers niet langer uitdrukkelijk als eigenwoningrente te worden gekwalificeerd.

De vergrijzing trekt een zware wissel op de betaalbaarheid van de oudedagsvoorzieningen, zowel in Europees als in nationaal opzicht. Dit geldt niet alleen voor de instandhouding en bekostiging van de geneeskundige voorzieningen, maar ook voor het op peil houden van de koopkracht van de oudere burger. De AOW heeft in het verleden zijn functie als basispensioen lang niet altijd overtuigend waargemaakt. De sluipende aantasting van de (relatieve) hoogte van de uitgekeerde bedragen heeft de AOW als basispensioen uitgehold. Door het actuele ontkoppelingsplan (uitkeringen worden ontkoppeld van de lonen in de marktsector) dreigt dat opnieuw te gebeuren. Het basispensioen moet bestaanszekerheid tot het sociaal minimumniveau garanderen.

De premieheffing kan trouwens beter worden gefiscaliseerd. Er is geen overtuigende reden meer om 65-plussers van de AOW-premieheffing vrij te stellen. Ook de eenvoud van heffing zou ermee gediend zijn als het dogmatische onderscheid tussen belasting en volksverzekering zou verdwijnen en beide heffingen worden samengevoegd. Door de netto-netto-koppeling wordt overigens de AOW-uitkering zelf niet aangetast.

De thans geldende pensioennorm van 70 procent van het eindloon (met een uitloop tot 100 procent) is zeer ambitieus en kostbaar. Voor de modale werknemers heeft deze normstelling een belangrijke waarborgfunctie. Bij een steile carrièrelijn kan ze evenwel gemakkelijk over haar doel heen schieten. Door het verschil in carrièrepatronen kan pensioenkapitaal immers worden overgeheveld van lage naar hoge loontrekkers. Een overstap op het middelloonstelsel, gecombineerd met een transparant en verstandig toeslagenbeleid, maakt het pensioneringssysteem goedkoper en rechtvaardiger. Ook is herbezinning op de reikwijdte van de verplichte solidariteit gewenst. De sterk groeiende wens tot individualisering vereist steeds meer `regelgeving op maat'. Dat staat al snel op gespannen voet met de opgelegde solidariteit. Geïndividualiseerde flexibele regelgeving moet aansluiten op de toenemende pluriformiteit van de leefomgeving. Dat is een moeizaam proces. De praktijk wijkt daarom vaak uit naar beschikbare premieregelingen. Pensioen gaat dan steeds meer lijken op een beleggingsportefeuille. Tot een bepaald loonniveau vervullen dwingende solidariteitsregels een maatschappelijk gewenste waarborgfunctie. Verplichte participatie is in dat loontraject zinvol en wordt vrij algemeen aanvaard. Daarboven – zeg twee maal de loongrens – zou iedereen over het surplus zijn eigen keuzes moeten kunnen maken. Overtrokken solidariteit wordt zo vermeden.

Verhoging van de pensioeningangsdatum maakt pensioenen minder duur, maar men moet er niet al te veel van verwachten. Slechts 17 procent van de groep van 60- tot 65-jarigen heeft een baan of is werkzoekende. Zeker in tijden van jeugdwerkloosheid moeten beschikbare banen bij voorrang naar de jongere generatie gaan.

De vennootschapsbelasting is een voortdurende bron van zorg. De systematische onevenwichtigheden die op nationaal niveau nog acceptabel zijn, kunnen in een Europees perspectief niet blijven voortbestaan. De meest urgente onevenwichtigheid is de ongelijke behandeling van eigen en geleend vermogen. Rente op geleend vermogen is immers aftrekbaar; het rendement op eigen vermogen niet. Dat leidt ertoe dat het bedrijfsleven steeds sterker met leningen wordt gefinancierd. Dat komt het weerstandsvermogen niet ten goede. Om dit proces een halt toe te roepen, worden de regels aangescherpt. De ingevoerde beperkingen in de renteaftrek roepen echter steeds nieuwe vragen op, maken verdere herstelwerkzaamheden nodig en leiden per saldo tot een steeds minder toegankelijke wet.

Staatssecretaris Wijn (Belastingen) heeft in dit opzicht een uiterst belangrijk, maar hypergevoelig beleidsdossier geërfd. Het Europese Hof heeft op 18 september 2003 een belangrijke beslissing genomen. De aftrekbeperking van financieringskosten van buitenlandse deelnemingen (dochterondernemingen) is strijdig verklaard met het Europese recht. Kosten voor de schatkist: initieel 1,6 miljard; structureel jaarlijks 1 miljard. Voor Wijn is dat meteen zijn vuurdoop. Hij moet de reeds voorbereide `noodwet' door het parlement loodsen. Gekozen is voor een financieringsnormstelling die de renteaftrek in algemene zin aan beperkingen zal binden. Met name voor de bedrijfsopvolging in de MKB-sfeer zou een dergelijke benadering echter funest zijn. Daarvoor zal het nodig zijn uitzonderingsbepalingen in te bouwen. Maar ook voor andere bedrijfsontwikkelingen waarin een hoge schuldpositie een normale financieringsstructuur impliceert (management buyouts), zullen aangepaste regels nodig zijn.

Duidelijk is dat er veel werk aan de winkel is. Zowel nationaal als Europees. Het vraagt veel visie van het kabinet. Hopelijk heeft het daarvan meer in huis dan in deze miljoenennota is geëtaleerd.

Leo Stevens is hoogleraar fiscale economie aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam.