Zalm stapelde fout op fout

Het huidige begrotingsbeleid heeft een asociale uitwerking. Bert de Vries vindt het daarom tijd voor herijking van de budgettaire spelregels.

Volgens minister Zalm is de huidige economische terugslag bijna net zo ernstig als die van twintig jaar geleden (NRC Handelsblad, 10 september). Daarom moet er ook aan dezelfde noodremmen worden getrokken. Er is een omslag nodig in de stijging van de arbeidskosten en er moet drastisch worden bezuinigd op de collectieve uitgaven om te voorkomen dat het tekort door het plafond van 3 procent van het stabiliteitspact schiet.

Er zijn echter ook belangrijke verschillen. De crisis van de jaren tachtig was een reactie op een op hol geslagen collectieve sector. Het trendmatige begrotingsbeleid was jaren gebaseerd geweest op overschatting van de economische groei. Het aandeel van de collectieve uitgaven in het nationaal inkomen groeide in de tien jaar die voorafgingen aan de crisis met circa 15 procent. De parallel daaraan sterke stijging van de loonkosten was vrijwel geheel te wijten aan de afwenteling van de oplopende collectieve lastendruk. De weg naar herstel vergde een omkering; de collectieve sector moest krimpen, opdat de loonkostenstijging achter zou blijven bij het buitenland en de marktsector weer zou kunnen herstellen. Daardoor was er ook geen ruimte voor een conjunctuurstimulerend budgettair beleid.

De economische terugslag van nu is vooral een reactie op een periode waarin de marktsector op hol is geslagen. Het trendmatige begrotingsbeleid is jaren gebaseerd geweest op onderschatting van de groei. Het aandeel van de collectieve uitgaven in het bruto nationaal product daalde de afgelopen tien jaar met zo'n 9 procent; de collectieve lastendruk nam tegelijkertijd met ruim 5 procent af. Intussen waren er twee grote belastinghervormingen, die beide gepaard gingen met een forse lastenverlichting, maar niet de verwachte loonkostenmatiging hebben opgeleverd. De verklaring is dat het loonmatigend effect van lastenverlichting in een gunstige arbeidsmarkt veel kleiner is dan bij een ongunstige. De keerzijde is dat er in een ongunstige arbeidsmarktsituatie weinig reden is beducht te zijn voor afwenteling van oplopende collectieve lasten.

Dat betekent dat er nu op economische gronden veel meer ruimte is dan twintig jaar geleden voor een conjunctuurstimulerend beleid en een serieuze politieke afweging tussen bezuinigen of lastenverzwaring als instrument om het tekort in de hand te houden. Voor Zalm telt dat echter niet. Hoe verschillend ook de achtergronden zijn, het recept blijft hetzelfde. Ook breder in de coalitie bestaat er kennelijk geen behoefte hierover serieus te debatteren.

Ik betreur dat. Zo wordt een praktijk bevestigd die ertoe leidt dat de spelregels van het trendmatig begrotingsbeleid structureel asymmetrisch beleid oplevert. Zalms eigen redenering is daarvan een treffende illustratie. Hij vermeldt trots dat de uitgavenplafonds tijdens Paars I en II gehandhaafd zijn, ondanks het feit dat het geld tegen de plinten klotste. Heeft Paars dan volgens Zalm geen extra geld uitgegeven? Jawel, maar daarbij ging het om een verstandige aanwending van uitgavenmeevallers. Die en dat zegt hij er niet bij kwamen vooral uit de sociale zekerheid en hingen nauw samen met de gunstige conjunctuur en de enorme groei van de werkgelegenheid. Zij hadden dus een conjunctureel karakter. Niemand die dat beter kon weten dan de oud-directeur van het Centraal Planbureau.

Om de sociale zekerheid als conjunctuurstabilisator te kunnen laten functioneren behoren zulke meevallers te worden gereserveerd om in de eerstkomende fase van recessie te worden ingezet voor het opvangen van tegenvallers. Zalm vond het echter een verstandige aanwending om die meevallers in te zetten voor structureel hogere uitgaven in de zorg etc. Het gevolg was dat hij de grondslag legde voor het ontstaan van een noodsituatie in de sociale zekerheid tijdens de eerstkomende recessie.

De hogere structurele uitgaven hadden ook gefinancierd kunnen worden uit de klotsende extra belastingopbrengsten wegens de meevallende economische groei. De tijdelijke meevallers hadden dan gebruikt kunnen worden om een stukje van de toekomstige uitgavengroei naar voren te halen. Die keuze is niet gemaakt. In plaats daarvan werden de meevallers gebruikt voor structurele lastenverlichting. Zo werd de ene fout op de andere gestapeld.

Deze foute beleidsbeslissingen werden uitgelokt door de geldende budgettaire spelregels. Daar zitten twee mechanismen in, die resulteren in een steeds verdergaande inkrimping van de collectieve sector. Allereerst wordt de uitgavenruimte voor een kabinetsperiode gebaseerd op een behoedzaam in plaats van realistisch groeiscenario. Als dat werkt betekent het dat de feitelijke groei gemiddeld hoger uitvalt dan waarvan in het begrotingsbeleid werd uitgegaan. De teller van de uitgaven groeit daardoor structureel minder dan de noemer van het bnp, met als gevolg dat het aandeel van de collectieve uitgaven steeds verder terugloopt. Dat lijkt geen vanzelfsprekend beleidsdoel in een samenleving die ruimte wil maken voor het opvangen van de kosten van de vergrijzing. Als het dat wel is, moet dat openlijk worden gezegd.

Het tweede mechanisme is het gevolg van de asymmetrische conjuncturele toepassing waartoe de regels uitlokken. De cyclus van Paars I tot Balkenende II is een treffend voorbeeld. Als de groei meevalt wordt de opwaartse uitgavendruk opgevangen door – met handhaving van het uitgavenplafond – conjuncturele meevallers in de sociale zekerheid te gebruiken voor de financiering van structurele uitgaven elders. De tijdelijke extra ruimte aan de inkomstenkant wordt besteed aan structurele lastenverlichting. Dit resulteert in een onderschatting van het structurele uitgavenniveau en een overschatting van het structurele inkomstenniveau.

In de daarop volgende fase van neergaande conjunctuur wordt het behoedzame groeiscenario zelf neerwaarts bijgesteld vanuit de redenering dat het verleden het verleden is en dat er een gezonde basis gelegd moet worden voor het trendmatig begrotingsbeleid. Dan passen geen grote tekorten of forse lastenverzwaringen. Dat resulteert in een dubbele bezuinigingsnoodzaak. Eerst moet worden bezuinigd om de uitgavengroei uit de eerdere fase van hoogcunjunctuur alsnog te persen in het keurslijf van de behoedzame groei in die periode. Anno 2003 betekent dat, dat het structurele uitgavenniveau van de sociale zekerheid alsnog neerwaarts aangepast moet worden om een structurele verschuiving naar een andere uitgavencategorie te rechtvaardigen. Vervolgens moet nog eens worden bezuinigd om het structurele groeitempo van de uitgaven aan te passen aan het nieuwe verlaagde groeiscenario. En als het tekort door tijdelijke belastingtegenvallers onverhoopt tot het plafond van het stabiliteitspact dreigt op te lopen, moet ook dat liefst worden opgevangen met extra bezuinigingen. Om de marktsector te ontzien wordt echter wat te veel aan structurele lastenverlichting is gegeven, niet of slechts gedeeltelijk teruggedraaid.

Gaande dit proces lost het probleem van de kosten van vergrijzing zich vanzelf op. Immers in elke fase van neergaande conjunctuur zijn er klemmende argumenten om voor het creëren van een gezonde structurele uitgangspositie de AOW en andere uitkeringen nog één keer te ontkoppelen, de ziektekostenverzekeringen nog één keer verder uit te kleden en nog één keer alles uit de kast te halen om te besparen op andere voorzieningen voor ouderen. Zalm, Balkenende en De Geus zullen daarom schouder aan schouder optrekken om uit te leggen dat noch de koppelingswet, noch het AOW-fonds in deze bijzondere situatie een waarborg kan verschaffen voor het overeind houden van de koppeling.

De geur van dit asymmetrische beleid, dat leidt tot asociale resultaten, staat mij tegen. Tegelijk heb ik lang genoeg in de politiek gezeten om niet te geloven dat het hier gaat om een duister cynisch complot. Ik geloof eerder dat het samenstel van de budgettaire spelregels en de omgang daarmee deze asymmetrie uitlokt. Het is de hoogste tijd met open vizier een debat te voeren over de vraag of deze spelregels niet zo moeten worden aangepast dat de uitkomsten maatschappelijk meer aanvaardbaar worden.

Bert de Vries (CDA) is oud-minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

beleid staat mij tegen