Nederlanders krijgen nu de rekening

Drie jaar geleden kon het kabinet-Kok II iedereen tevreden stellen door miljarden in het rond te strooien. De afrekening komt vandaag:

22,9 miljard aan bezuinigingen tot 2007, waarvan 10,9 miljard volgend jaar. Die schok brengt het vuur terug in een oude discussie: saneren of stimuleren?

Dát was nog eens een prinsjesdag. Op de derde dinsdag van september 2000 presenteerde minister Zalm van Financiën namens het tweede paarse kabinet een miljoenennota waar de weelde van afdroop. Teruggerekend naar euro's plande het kabinet 7 miljard aan extra uitgaven, ruim 3 miljard aan lastenverlichting en ook nog eens 9 miljard aan extra aflossing van de staatsschuld. Tijdens de Algemene Beschouwingen van de woensdag en de donderdag daarop deelde Zalm blijmoedig extra miljoenen uit. Vrijwel alle Kamerfracties hadden hun eigen aanvullende wensen, en daarin werd voorzien. Tijdens vooroverleg met de drie regeringsfracties van D66, VVD en PvdA was vóór prinsjesdag binnenskamers al afgesproken dat niet moeilijk zou worden gedaan om aan hun eisen voor aanvullende lastenverlichting tegemoet te komen.

Het eerste begrotingsoverschot sinds begin jaren '70 werd uitbundig gevierd. En niemand nam in september 2000 veel aanstoot aan het vernietigende advies van de Raad van State over de begroting. ,,Nederland gebruikt het door de gunstige conjunctuur bereikte begrotingsoverschot te veel voor de financiering van extra structurele uitgaven zonder structurele dekking en voert daarmee een pro-cyclisch beleid'', schreef de Raad. In gewoon Nederlands: het kabinet-Kok II legt zich voor onbepaalde tijd vast in miljarden aan extra uitgaven, terwijl het geld daarvoor slechts beschikbaar is bij de gratie van een ongewoon gunstig economisch tij. Als dat tij keert, verdampen de meevallers, maar zijn die extra uitgaven er nog steeds. Bovendien jagen de extra uitgaven de economie alleen maar verder op.

Dat blijkt. Twee kabinetten verder, op de derde dinsdag van september 2003, moet er hard bezuinigd worden. Bikkelhard. In twee ronden timmerde het kabinet-Balkenende II deze zomer een programma in elkaar van 17 miljard euro aan ombuigingen. Oude afspraken uit het vorige kabinet-Balkenende verhogen dat bedrag nog eens tot 22,9 miljard. 10,9 miljard daarvan valt al in 2004 – een bedrag dat ironisch genoeg vergelijkbaar is met de 10 miljard euro die drie jaar geleden juist extra werd rondgestrooid. Ditmaal zijn het de tegenstanders van de bezuinigingen die het `pro-cyclische' karakter van de begroting hekelen: het snoeien in de uitgaven, en de verlaging van de koopkracht die daar het gevolg van is, remt de economie verder af terwijl er al een recessie is. Het kabinet moet stimuleren in plaats van botweg saneren, zeggen zij.

De lijst van maatregelen is lang, en confronterend: de 10,9 miljard euro aan bezuinigingen slaan voornamelijk neer in de sociale zekerheid. Zo snijdt het kabinet 1,3 miljard euro weg door de lonen te matigen, wordt er voor 3,1 miljard euro bezuinigd om mensen te stimuleren meer en langer te werken, verdwijnt er voor bijna twee miljard euro aan subsidies en voor een miljard aan bureaucratie, levert de zorg 1,7 miljard euro in, en wordt er voor 800 miljoen euro weggehaald bij het buitenland- en het asielbeleid. Daar komt nog eens voor 1,2 miljard aan lastenverzwaring bij.

Mede door de hardheid van de maatregelen breekt nu de discussie los over de vraag óf bezuinigingen van een dergelijke omvang wel wijs zijn. In kort bestek zijn er twee uiterste benaderingen. De Keynesiaanse zienswijze, die tot ver in de jaren '70 communis opinio was onder beleidsmakers, gaat er vanuit dat de overheid kan functioneren als een buffer voor de conjunctuur. In tijden van tegenspoed zijn het extra overheidsuitgaven die de bestedingen op peil moeten houden en de economie zo behoeden voor een nodeloos zware recessie. Deze benadering viel eind jaren '70 in ongenade omdat zij in de praktijk samenviel met een oplopende inflatie en een spiraal van steeds hogere begrotingstekorten.

De neoklassieke school gaat er vanuit dat de overheid juist niets moet doen. Burgers en bedrijven kijken verder dan hun neus lang is. Als een overheid nu door het doen van extra uitgaven het begrotingstekort sterk laat oplopen, dan voelen burgers en bedrijven zelf aan dat dit in de toekomst zal moeten leiden tot hogere lasten. Daar passen zij hun uitgavenpatroon nu al op aan. Het stimuleren door de overheid tijdens een recessie leidt zo niet tot een extra bestedingsimpuls, maar enkel tot meer besparingen, en mist dus zijn doel.

Tussen beide uitersten, `stimuleren of saneren', bevindt zich een scala aan kleuren en tinten. Alle deelnemers aan het debat hebben ergens in dit spectrum hun plaats. Is er een gulden middenweg? Die is er: het good old Stabiliteits- en groeipact van de Europese Unie. Als landen in tijden van voorspoed hun begroting in balans hebben, of liefst een overschot bereiken, dan mag er in de laagconjunctuur die volgt best een begrotingstekort ontstaan – zolang dat tekort maar niet groter is dan 3 procent van het bruto binnenlands product. Op die manier functioneert de overheidsbegroting als een `automatische stabilisator' van de economie. Er hoeft niet bezuinigd te worden tijdens een recessie – als er ook niet met geld gesmeten wordt tijdens de hoogconjunctuur.

Het probleem met het Stabiliteitspact is dat het in de praktijk moeilijk blijkt om in goede tijden daadwerkelijk een overschot op de begroting te realiseren. Dat Frankrijk en Duitsland dit en volgend jaar een hoger tekort hebben dan de maximaal toegestane 3 procent komt doordat op de piek van de conjunctuur in 2000 er nog steeds een tekort was van zo'n anderhalf procent. Al te veel tegenslag bleek er vervolgens niet voor nodig om de grens van 3 procent te overschrijden.

Die blaam treft ook de Nederlandse begrotingspolitiek. Het is sinds jaar en dag bekend dat de Nederlandse begroting extreem conjunctuurgevoelig is. Dat is voornamelijk het gevolg van de verhoudingsgewijs hoge kosten van het socialezekerheidsstelsel en de door het internationale, open karakter wat onstuimiger economie.

In 2000 bedroeg het begrotingsoverschot nog 2,2 procent van het bruto binnenlands product, dit en volgend jaar is dat omgeslagen in een tekort van 2,4 procent. Het verval van de begroting in een tijdsbestek van maar drie jaar is dus 4,6 procentpunt, een kleine 22 miljard euro. Dat is procentueel de grootste verschuiving van alle landen van de eurozone, en het is nog inclusief de bezuinigingsinspanning voor 2003 en de vandaag aangekondigde maatregelen voor 2004 en verder.

Zonder de plannen die minister Zalm vandaag presenteert zou het Nederlandse begrotingstekort dat van Duitsland en Frankrijk vermoedelijk hebben overtroffen. Maar als, zie ook het impliciete advies van de Raad van State van 2000, een begrotingsoverschot van zo'n vier procent zou zijn gerealiseerd tijdens de piek van de conjunctuur, dan was er nu meer ruimte geweest en zou het overgrote deel van het draconische plan van vandaag overbodig zijn.

Die constatering is interessant, maar is ook geschiedenis. Zalm heeft inmiddels zelf ook toegegeven dat het begrotingsbeleid destijds een `weeffout' bevatte waardoor de zaak in 2000 uit de hand liep, maar ,,dit is wel wijsheid achteraf''. Het geld klotste, in de woorden van toenmalig PvdA-voorman Ad Melkert, tegen de plinten.

Actueler is de constatering dat, als Nederland de `Franse lijn' van dit moment zou volgen en het tekort volgend jaar laat oplopen tot 4 procent, driekwart van de bezuinigingsinspanning achterwege kan blijven. De enige conclusie die uit dat laatste kan worden getrokken is dat het recordpakket van Balkenende II niet alleen zijn oorsprong vindt in een `objectieve' noodzaak tot bezuinigen. Binnen het pakket is wel degelijk sprake van een politieke keuze.

Ongeveer de helft van de 10,9 miljard aan ombuigingen voor 2004 wordt ingezet om de economische structuur te verbeteren. Draagvlakverbreding heet dat in het Haagse jargon. Dit komt er op neer dat het aantal werkenden ten opzichte van het aantal niet-werkenden fors moet worden verhoogd. Op iedere 100 werkenden zijn volgend jaar 72,5 niet-werkenden. Deze verhouding moet verbeteren. Niet alleen omdat de sociale zekerheid betaalbaar moet blijven, maar ook omdat een grotere arbeidsparticipatie zorgt voor een structureel hogere economische groei. Loonmatiging, ingrepen in de WAO, de bijstand en de WW en schrappen in de bureaucratie tellen op tot 5,4 miljard aan bezuinigingen. Die maatregelen hebben zin, zo bevestigt het CPB, zij het pas op de lange termijn.

De rest van het bezuinigingsbedrag (5,5 miljard) kan maar moeilijk onder de definitie van structuurversterking worden gebracht. Bezuinigingen op asielbeleid en buitenland, op zorg en op subsidies lijken vooral ingegeven door de wens het tekort op de begroting binnen de perken te houden. Gesteund door de Brusselse en de eigen begrotingsregels neemt dit kabinet dan ook gewoon een aantal politieke keuzes voor zijn rekening, waarbij met name de inbreng van de liberalen voelbaar is. Meer eigen (financiële) verantwoordelijkheid voor zieken, minder subsidies aan maatschappelijke organisaties, minder geld naar ontwikkelingssamenwerking: het kabinetsbeleid sluit hiermee naadloos aan bij passages uit het VVD-verkiezingsprogramma.

Er is nóg een aspect dat een bijzondere rol speelt. Zalms reputatie in Brussel wordt geholpen door zijn harde lijn aan het thuisfront. In het afgelopen weekeinde, tijdens een bijeenkomst van de EU-ministers van Financiën in Stresa, kon Zalm zich ouderwets als hoeder van de Europese begrotingsdiscipline opwerpen. Maar onder invloed van vooral de voortdurende Franse overtreding van het Stabiliteitspact kan het begrip `disclipline' behoorlijk worden opgerekt. Als de Fransen, én de Duitsers, én de Portugezen hun tekorten pas vanaf 2005 op orde gaan brengen, dan verzwakt dat de politieke noodzaak voor anderen – ook Nederland – om de eigen begroting nu al te saneren.

Zo kan `Brussel' steeds minder als stok achter de deur fungeren voor het begrotingsdebat in Den Haag. Met het Stabiliteitspact intact, maar buitenspel, zal de discussie alsnog neerkomen op de keuze tussen saneren of stimuleren. Zo objectief is de drang naar begrotingsdiscipline nu ook weer niet, en al helemaal niet als de politieke praktijk van alledag zich opdringt. Het kabinet-Balkenende II kan zijn begrotingsbeleid als noodzakelijk proberen te verkopen, maar het beschikt over speelruimte. Hier ligt dan ook een kans voor regeringspartij CDA om haar sociale gezicht te laten zien.

Sluipt van de kant van de christen-democraten dan toch iets meer rekkelijkheid in het begrotingsdebat? De `weeffout' die in het begrotingsbeleid van Paars zat bestaat nog steeds. Zalm heeft naar eigen zeggen niet geprobeerd de begroting weerbaarder te maken tegen de conjuncturele schommelingen, zo zei hij deze zomer. Gevolg is dat bij de eerste meevallers als gevolg van een aantrekkende economie er ook binnen de huidige coalitie de roep kan gaan klinken voor nieuwe uitgaven of een beleid dat meer mededogen kent.

Dan kan er op prinsjesdag 2004 weer wat worden uitgedeeld. En kan de Raad van State zijn advies voor over een jaar nu alvast gaan schrijven.