Kabinet geeft burger vooral veel papier

`Nieuwe politiek' is er weinig te vinden in de Troonrede, vindt D.J. Elzinga. Het kabinet lijkt zich daar niet collectief voor te willen inzetten.

Nog voor het tweede kabinet-Balkenende echt is begonnen, lijkt de sikkeneurige Nederlandse kiezer de nieuw aangetreden ministersploeg al weer te hebben laten vallen. Opiniepeilingen laten zien dat het kabinet niet meer op een meerderheid van het electoraat kan rekenen. Dit zegt iets over het nieuwe kabinet, maar ook over de kiezers. Electorale legitimaties zijn een kwetsbaar bezit geworden. Wat je hebt, ben je zo weer kwijt. Daarnaast heeft het net aangetreden kabinet tot nu toe weinig gedaan om op de wantrouwende kiezer een geïnspireerde indruk te maken.

De politieke commotie uit 2002 lijkt al weer iets uit een vervlogen tijd. De Haagse politieke tredmolen heeft zijn oude tempo hernomen, met een sterk accent op de economische politiek. Er wordt nog wel lippendienst bewezen aan de noodzaak van bestuurlijke vernieuwing en nieuwe politiek, maar het voornemen is verpakt in bekende sjablonen en plichtmatige concepten. Waar de troonrede een zekere gedrevenheid uitstraalt om de Nederlandse economie op poten te zetten, zijn de passages over de vernieuwing van overheid, bestuur en democratie weinig inspirerend, onderling tegenstrijdig en qua partijpolitieke ontstaansbron opmerkelijk.

Van liberalen is bekend dat bestuurlijke vernieuwing bij hen weinig enthousiasme teweegbrengt. Ook de christen-democratie heeft zich in het laatste kwart van de vorige eeuw op dit dossier niet erg geprofileerd. CDA en VVD hebben in die periode vrijwel alle interventies in het politieke stelsel tegengehouden. Dat het huidige regeerakkoord doorbraken lijkt te bevatten met betrekking tot de gekozen burgemeester en het kiesstelsel, wordt dan ook niet zozeer veroorzaakt door een koerswijziging in liberale en christen-democratische kring, maar veeleer door het platte gegeven dat een derde partner nodig was om dit en het vorige kabinet-Balkenende een parlementaire meerderheid te geven.

Dit politieke pragmatisme blijkt bijvoorbeeld uit de verwerping van het referendum als direct democratisch instrument door CDA en VVD, terwijl het andere instrument van directe democratie – de gekozen burgemeester – wel aanvaardbaar wordt geacht. Waar D66 al dertig jaar de directe democratie omhelst, om de kiezersdemocratie te versterken ten koste van de partijendemocratie, kunnen VVD en CDA niet op een dergelijke liefde voor de kiezer worden betrapt. Dat de gekozen burgemeester en een nieuw kiesstelsel op basis van districten waarschijnlijk door CDA en VVD zullen worden gesteund, heeft dan ook met nevengeschikte overwegingen te maken.

Zo is het opmerkelijk dat de direct gekozen burgemeester in het kabinet hartstochtelijk wordt ondersteund door de ministers Donner en Remkes. Deze bewindslieden van enigszins regenteske snit zien graag krachtdadige bestuurders op decentraal niveau die tegenwicht kunnen bieden tegen de vaak door partijpolitieke verdeeldheid gekenmerkte gemeenteraden. Personalisering van de politiek door introductie van een nieuw kiesstelsel op basis van districten kan in dezelfde gedachtelijn worden geplaatst. In het wat meer regenteske gedachtegoed hebben de plebiscitaire elementen van de gepersonaliseerde, directe democratie altijd een prominente plaats ingenomen.

Voor de minister De Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing lijkt deze gelegenheidscoalitie tussen `democraten' en `regenten' een uitgelezen kans om nu eindelijk eens de kroonjuwelen van D66 binnen te halen. Maar het is de vraag of op basis van deze tegenstrijdige uitgangspunten echte vooruitgang kan worden geboekt. Van De Graaf mag worden verwacht dat hij samenhangende analyses en voorstellen presenteert die de Nederlandse democratie werkelijk vooruit helpen. De ondergesneeuwde plaats van dit thema in de troonrede voorspelt weinig goeds.

Voor wat betreft het openbaar bestuur zet het kabinet vooral in op reductie van bureaucratie en regelzucht. In troonrede en miljoenennota wordt terzake ferme taal gebruikt. Het kabinet stelt zich ten doel om de administratieve lasten voor bedrijven in de periode 2003-2007 met 25 procent terug te brengen en ook moet er volgens het kabinet sprake zijn van een trendbreuk. Ook eerdere kabinetten hebben groots op dit thema ingezet, maar met weinig resultaten. In het proces van regelgeving zitten talrijke multipliers die een bijna autonome werking hebben. Als de linkerhand iets weghaalt, plaatst de rechterhand er weer een regeling of een overheidsactiviteit bij. Ondanks alle pogingen uit de afgelopen decennia tot deregulering, verzelfstandiging, privatisering, met als oogmerk om de samenleving meer verantwoordelijkheid te geven, is de collectieve rechtsdruk spectaculair blijven groeien.

Een aardige illustratie is de omvang van de Staatsbladen, waarin de centrale regelgeving wordt gepubliceerd. In 1970 twee banden Staatsblad; vier banden in 1980; zes banden in 1990 en twaalf banden in 2001. Ieder decennium laat een verdubbeling van deze regelgeving zien, met als vooruitzicht 24 banden Staatsblad in 2010.

Om dit patroon te doorbreken is meer nodig dan het kabinet aankondigt. De ferme doelstelling gaat niet gepaard met een aansprekende aanpak: er komt vooral veel papier aan. Er komt een programma `Modernisering overheid'. Interdepartementaal beleidsonderzoek wordt ingezet. Allerlei diensten en adviesraden worden tegen het licht gehouden. En er wordt alvast een visie ontwikkeld voor een volgend kabinet – daar zal dat nieuwe kabinet blij mee zijn. Vervolgens moet de efficientie van de overheid sterk verbeteren. Naar aloude gewoonte worden nu reeds tal van effientiekortingen (lees: bezuinigingen) ingeboekt, ver voordat de beoogde doelmatigheid is bereikt. Het grootste probleem bij dit soort operaties is de politieke en ambtelijke wil om het ook echt te doen, en vooral de organisatie daarvan.

Troonrede en miljoennota geven aan dat deze operatie grotendeels wordt neergelegd op het bord van minister De Graaf. Het verleden laat zien dat dit niet werkt. Alleen indien het hele kabinet – onder een sterke en gezaghebbende regie van de minister-president – zich hiervoor sterk maakt en door allerlei departementale culturen heen weet te breken, is er enige kans op resultaat. Nu daarin niet is voorzien, zullen de ferme doelstellingen en de daarop gebaseerde papieren waarschijnlijk opnieuw in goede voornemens blijven steken. En dat is zeer te betreuren.

Prof.dr. D.J. Elzinga is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.