Overheidsprestaties: meer met minder

Aanstaande dinsdag presenteert het kabinet de rijksbegroting voor 2004. De gedrukte stukken die dan naar buiten komen, zullen tevens een beeld geven van het financieel-economisch beleid dat Balkenende en compagnons tot en met 2007 willen voeren. Bekend is al dat voorgenomen bezuinigingen en lastenverzwaringen tijdens de lopende kabinetsperiode optellen tot in totaal 17 miljard euro. De coalitiepartijen zullen, zij het soms tegenstribbelend, met het leeuwendeel van de ingrepen wel akkoord gaan. Anders is ook het tweede kabinet onder leiding van premier Balkenende geen lang leven beschoren. Aan de linkerzijde van het politieke spectrum klinken verrassingsvrije oppositionele geluiden.

Een deel van de kritiek krijgt steun van sommige gezaghebbende economen. Zowel omvang (te groot) als timing (niet nu) van de operatie liggen onder vuur. Minder bezuinigen is echter nauwelijks een optie, wil de begroting aan het eind van de kabinetsperiode weer een bescheiden overschot tonen. Zonder overschotten lukt het niet de staatsschuld zoveel te verminderen dat later deze eeuw ruimte op de begroting ontstaat om de kosten van de vergrijzing beter op te vangen.

De timing van het pakket is inderdaad ongelukkig. Door de bezuinigingen kunnen bedrijven minder aan de overheid verkopen. Door hogere belastingen houden gezinnen minder over om in de winkel te besteden. Als gevolg van deze vraaguitval verergert de overheid de forse recessie van dit moment.

Wachten is echter geen optie. Wanneer de economie straks weer aantrekt, ontbreekt het politieke en maatschappelijke draagvlak om het mes alsnog in de uitgaven te zetten. Burgers en Kamerleden accepteren niet dat de overheid de broekriem aanhaalt op momenten van particuliere overvloed. Deze vaststelling wordt ten volle bevestigd door de ervaringen met het Nederlandse begrotingsbeleid uit de tweede helft van de jaren negentig.

De algemene opinie lijkt te zijn dat het functioneren van de overheid door de ophanden zijnde bezuinigingsmaatregelen onder druk komt te staan. Duizenden ambtenaren zullen immers afvloeien. Toch hoeven de prestaties van het overheidsapparaat niet onder de komende afslankingsoperatie te lijden. Wanneer een kleiner aantal ambtenaren doelmatiger werkt, kan de dienstverlening door overheidsinstanties zelfs verbeteren. Daarvoor bestaan voldoende mogelijkheden. In een recent werkdocument van de Europese Centrale Bank (ECB) vergelijken Afonso, Schuknecht en Tanzi de prestaties van de overheid in 23 OESO-landen aan de hand van een groot aantal maatstaven, zoals de kwaliteit van de openbare diensten, het onderwijs, de gezondheidszorg en de infrastructuur. Ook proberen zij te meten in hoeverre de overheid erin slaagt de economische groei te stimuleren en of zij inkomensverschillen weet te verkleinen. De laatste tijd buitelen commentatoren en woordvoerders van pressiegroepen over elkaar heen bij schril getoonzette analyses van wat er in dit land allemaal niet deugt. De loonkosten zijn te hoog, we innoveren niet voldoende en – klap op de vuurpijl – sommige dijken dreigen te bezwijken. Dan komt het als een aangename verrassing dat de Nederlandse overheid blijkens de ECB-studie heel behoorlijk presteert: op de ranglijst van 23 industrielanden prijkt ons land op de vijfde plaats. Alleen Luxemburg, Japan, Noorwegen en Oostenrijk doen het beter. Landen zoals Portugal en Griekenland zijn, weinig verrassend, hekkensluiter.

Naties die ongeveer gelijk presteren kennen soms een heel uiteenlopend peil van de overheidsuitgaven. Door hun doeltreffendheid (performance) te confronteren met het uitgavenpeil, laat zich ook de doelmatigheid (efficiency) van nationale overheden bepalen. Hier komt Nederland aanzienlijk minder goed uit de bus. Onze overheidsinstanties werken niet doelmatiger dan gemiddeld elders in de eurozone het geval is. De wet van de afnemende meeropbrengsten doet zich kennelijk gelden: naarmate de overheid een groter deel van het bruto binnenlands product claimt, vermindert de doelmatigheid van staatsinterventies.

Volkomen terecht waarschuwen Afonso en zijn medeauteurs dat hun resultaten voorzichtig moeten worden geïnterpreteerd. De maatstaven die zij gebruiken zijn erg ruw. Zo wordt de kwaliteit van de openbare diensten slechts berekend aan de hand van gegevens over ambtelijke corruptie, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de regeldichtheid waarmee het bedrijfsleven te maken heeft (red tape) en de omvang van het zwarte circuit – de laatste grootheid als indicatie voor de prestaties van nationale belastingdiensten. Het functioneren van de overheid kent uiteraard veel meer dimensies. De kwaliteit van de gebruikte gegevens, bijvoorbeeld over de inkomensongelijkheid en het zwarte circuit, laat bovendien veel te wensen over.

Toch suggereren de uitkomsten van de ECB-studie sterk dat Nederland bij lagere collectieve uitgaven een beter presterend overheidsapparaat kan krijgen. Bezuinigingen die in de miljarden lopen, kunnen gepaard gaan met hogere productie van betere kwaliteit, mits overheidsinstellingen doelmatiger gaan werken. Dat mag een troost zijn voor de 65 procent van de Nederlanders die zich momenteel ontevreden toont over het functioneren van onze overheidsinstanties.

Afonso e.a., Public Sector Efficiency: an International Comparison. ECB Working Paper no. 242.