Nu past alleen de noodrem

Voorafgaand aan de presentatie van de Miljoenennota wil Gerrit Zalm een misverstand uit de wereld helpen. De economische `dip' is niet zo bescheiden als wel wordt gedacht.

Over de financieel-economische toestand van het land wordt verschillend gedacht. Volgens sommigen (bijvoorbeeld Mark Kranenburg in NRC Handelsblad van 29 augustus) is er sprake van een relatief bescheiden economische teruggang. Bezuinigingsbedragen die nu circuleren zouden draconisch zijn. Hierdoor bezuinigen zou het conjuncturele dal slechts verdiepen. Dit beeld klopt niet. Het structurele karakter van de tegenvallers wordt onderschat. Ervaringen uit het verleden leren dat zo'n onderschatting vergaande gevolgen kan hebben.

De periode 1978-1982 en de huidige periode vertonen in financieel-economisch opzicht steeds meer parallellen. Helaas moet worden geconstateerd dat het aanpassingsproces van de reële lonen toen en nu traag verloopt. Zo werd het roer bij de loonvorming in de jaren zeventig niet omgegooid, hoewel de economie in steeds grotere structurele problemen terechtkwam en de werkloosheid voortdurend steeg. Ook nu zijn de arbeidskosten, in reactie op de krappe arbeidsmarkt aan het eind van de jaren negentig, te snel gestegen. De koersdalingen op de beurs hebben bijgedragen aan de economische malaise. Hogere pensioenpremies zijn nodig om de vermogenspositie van pensioenfondsen te herstellen. Ook dit resulteert in hogere arbeidskosten.

Net als destijds is ook nu behoefte aan een duidelijke omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten. De prijs voor te trage aanpassing is massawerkloosheid. Werkloosheid is een maatschappelijk drama; mensen die werkloos worden komen financieel in de problemen, jongeren die hun opleiding hebben afgerond kunnen geen baan vinden en veel werknemers maken zich terecht zorgen over hun toekomst. In enkele jaren tijd lijkt onze economie van `Dutch miracle' te zijn verworden tot een economisch zorgenkind.

Van een bescheiden economische teruggang is dus allerminst sprake. Weliswaar is de economische groei nog net iets hoger dan in het begin van de jaren tachtig, maar momenteel beleven we wel de op één na grootste economische terugslag sinds de Tweede Wereldoorlog. De consequenties voor de overheidsfinanciën zijn dan ook omvangrijk. Ten opzichte van de eerste ramingen is in het bugettaire beeld voor 2007 een gat geslagen van circa 25 miljard. Zonder de maatregelen die zijn aangekondigd in het Strategisch Akkoord en het Hoofdlijnenakkoord, en zonder de maatregelen die volgende week gepresenteerd worden in de Miljoenennota zou het begrotingstekort gedurende vrijwel de gehele kabinetsperiode de grens van 3 procent uit het Verdrag van Maastricht overschrijden. De overheidsschuld zou hard op weg zijn in de richting van de grens van 60 procent, en het zicht op verdere aflossing van de schuld, nodig met het oog op de vergrijzing, zou volledig achter de horizon zijn verdwenen. Ook wat de begroting van de overheid betreft, is er dus geen reden om de omvang van de problematiek te bagatelliseren.

Uitgangspunt van een goed begrotingsbeleid is nog steeds dat de begroting van de overheid mee kan ademen met tijdelijke schommelingen van de conjunctuur. Dit komt de rust in het begrotingsproces ten goede. Bovendien kan de begroting zo een dempende invloed uitoefenen op de omvang van de conjuncturele fluctuaties. In het huidige begrotingsbeleid is dit vormgegeven door een vast uitgavenplafond te combineren met in beginsel volledige automatische stabilisatie aan de inkomstenkant van de begroting. Het tekort loopt dan ook behoorlijk op ten opzichte van eerdere jaren. Maar dit wel binnen grenzen. In tijden van nood is het nodig tijdig de bakens te verzetten. Het trendmatig begrotingsbeleid is eind jaren zeventig gesneuveld omdat te laat werd gezien dat veronderstelde trend en werkelijkheid te veel uiteenliepen. Nu dreigt hetzelfde. Bij het opstellen van de uitgavenplafonds is uitgegaan van een behoedzaam geraamde economische groei van gemiddeld 2,25 procent per jaar. We worden geconfronteerd met een groei van gemiddeld 0,5 procent over een periode van vier jaar. In een dergelijke situatie is het tijd de noodremprocedure in werking te stellen, juist opdat zo spoedig mogelijk weer teruggekeerd kan worden naar de `normale' situatie waarbij een vast uitgavenplafond en automatische stabilisatie van inkomsten geldt.

Een essentieel onderdeel van een goed begrotingsbeleid is dat adequaat wordt gereageerd op structurele verslechteringen. In de periode 1978-1982 werd te lang gedacht dat de tegenvallers tijdelijk van aard waren en dat door een stimulerend budgettair beleid te voeren de economische malaise kon worden opgelost. Begin jaren tachtig resulteerde dit in extreme begrotingstekorten en een langdurig ingrijpend bezuinigingsbeleid was nodig om dat weer op orde te brengen. Het is zaak een dergelijk langdurig saneringsproces te voorkomen door nu wel tijdig en adequaat in te grijpen met maatregelen waarmee de begroting op orde wordt gebracht én de economie structureel wordt versterkt.

Waren deze ingrepen (deels) te vermijden geweest als meer was gespaard in tijden dat het economische nog meezat? We zijn destijds wellicht te uitbundig geweest bij het aanwenden van uitgavenmeevallers voor nieuw beleid, maar dit is wel wijsheid achteraf. Handhaving van de afgesproken uitgavenplafonds gecombineerd met een verstandige aanwending van de uitgavenmeevallers bleek in die periode het maximaal haalbare. Het geld klotste immers tegen de plinten. Er was sprake van een `nieuwe economie' en een `mid-term review' zou gepast zijn om de uitgavenplafonds op meer realistische (lees: hogere) niveaus vast te stellen. Ook NRC Handelsblad pleitte meermaals voor een verruiming van het uitgavenkader. Anders dan velen toen bepleitten zijn echter nooit belastingmeevallers ingezet om extra uitgaven te financieren. Hierdoor is de budgettaire schade nu kleiner dan anders het geval zou zijn geweest.

Het lijkt me onverstandig bovenstaande lessen uit het verleden te negeren. Als we nalaten de economische en budgettaire problemen nu aan te pakken, krijgen de huidige én volgende generaties daarvan de rekening gepresenteerd. Dat moeten we niet willen.

Gerrit Zalm is minister van Financiën.

Ter gelegenheid van de Miljoenennota organiseren NRC Handelsblad en de Universiteit Leiden/Campus Den Haag op dinsdag 16 september een nieuwscollege onder de titel `Saneren of stimuleren'. Aanvang: 17 uur. Plaats: Lange Houtstraat 5, Den Haag.