Nederland moet Stabiliteitspact redden

Omdat ons land als handelsnatie groot belang heeft bij financiële en budgettaire stabiliteit in Europa, moet het kabinet de afspraken hierover, die al veel hebben opgeleverd, fel verdedigen, vindt Lans Bovenberg.

Het Verdrag van Maastricht, later aangevuld met het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), is een zegen gebleken voor de economische en financiële stabiliteit van Europa. De eis in het verdrag om het begrotingstekort beneden de 3 procent van het bruto binnenlands product (BBP) te houden is vanuit economisch-theoretische optiek arbitrair. Toch heeft deze verplichting een zware politieke lading gekregen. Daardoor zijn de posities van de ministers van Financiën in de EMU-landen aanzienlijk versterkt, met meer budgettaire discipline als gevolg. Met name de Zuid-Europese landen, met hun historie van financiële en budgettaire instabiliteit, worden gestimuleerd hun instituties aan te passen aan de eisen van budgettaire discipline.

Het verspreiden van financiële stabiliteit naar Zuid- en Oost-Europa is nog niet voltooid. Integendeel, het SGP is in gevaar omdat de morele hoeder ervan, Duitsland, voor het derde jaar op rij de verplichting uit het Verdrag van Maastricht dreigt te overtreden om het feitelijke begrotingstekort beneden de grens van 3 procent te houden. Frankrijk ziet daarmee de kans schoon het pact op te blazen door deze afspraken steeds openlijker aan haar laars te lappen. Daarmee dreigt de verspreiding van financiële stabiliteit over Europa te stagneren. Dit zet ook de stabiliteit van de euro op het spel. In een omgeving met grote budgettaire onevenwichtigheden komt de Europese Centrale Bank immers onvermijdelijk onder zware druk om het monetaire beleid te versoepelen. Ondanks hun formele onafhankelijkheid beseffen de Europese monetaire autoriteiten maar al te goed dat ze niet in een maatschappelijk vacuüm opereren.

De huidige problemen leggen twee feilen van de Europese afspraken bloot. In de eerste plaats blijken deze afspraken onvoldoende waarborg te bieden dat landen vette jaren benutten om budgettaire reserves aan te leggen voor de magere jaren. Verder zijn de afspraken slecht afdwingbaar. Monetaire sancties zijn ongeloofwaardig omdat ze afhangen van politieke besluitvorming binnen de Europese raad van ministers van Financiën (de Ecofin). Hier wreekt zich het ontbreken van een politieke unie met een onafhankelijke hoeder van Europese afspraken en een sterk centrum van politieke besluitvorming met een democratische legitimiteit. Een daaraan gerelateerd probleem is dat budgettaire afspraken sterk juridisch van aard zijn en onvoldoende recht doen aan de specifieke omstandigheden van elk land. Er is (nog) geen draagvlak voor een centrale Europese autoriteit die de kwaliteit van het budgettaire beleid beoordeelt en daarbij rekening houdt met meerdere, ook moeilijk objectiveerbare, factoren, zoals de aard van de pensioenvoorzieningen en de flexibiliteit van de economie.

Hoe kunnen de zegeningen van het stabiliteitspact, het verspreiden van budgettaire en financiële stabiliteit van Noord- naar Zuid- en Oost-Europa, worden behouden? Dogmatisch vasthouden aan de drie-procentgrens uit het Europese verdrag lijkt nu contraproductief. Zo wordt Duitsland namelijk verder in de armen van Frankrijk gedreven, en Nederland doet er verstandig aan alleen het onvoldoende krachtige beleid richting Frankrijk aan de kaak te stellen. Aan Duitsland, dat nog steeds kampt met de zware budgettaire last van de eenwording, zou tijdelijk enige extra budgettaire speelruimte gegeven kunnen worden, op voorwaarde dat het land doorgaat met het flexibiliseren van haar vastgeroeste arbeidsmarkt, het verhogen van de effectieve pensioenleeftijd, en het hervormen van het pensioenstelsel. Deze hervormingen voorkomen dat Duitsland in de toekomst weer in de gevarenzone terecht komt.

De Europese afspraken moeten enerzijds worden versoepeld in tijden van economische neergang zoals nu, maar anderzijds verder worden versterkt in tijden van hoogconjunctuur. De diepere oorzaak van de huidige problematiek ligt immers bij het gebrek aan budgettaire discipline in een hoogconjunctuur.

Voor wat betreft de afdwingbaarheid van de afspraken dient een onafhankelijk instituut, naar analogie van het Centraal Planbureau (CPB) in ons land, budgettaire projecties te maken voor alle EMU-landen. Op die manier wordt politieke massage van budgettaire cijfers voorkomen. Verder moet zo'n instituut zorgen voor een gelijk speelveld bij het doorrekenen van budgettaire maatregelen. Zo houdt in Nederland het CPB wel rekening met de korte-termijn uitverdieneffecten bij ombuigingen, maar gebeurt dat in Duitsland niet. Dit schaadt de transparantie en het reputatiemechanisme, en daarmee de afdwingbaarheid van de regels. Ook een sterkere positie voor de Europese Commissie, bijvoorbeeld bij het geven van early warnings en het starten van een excessive-deficitprocedure, kan de afdwingbaarheid van het pact verbeteren. Naarmate de Europese Commissie meer bevoegdheden krijgt, hoeft een kwalitatieve beoordeling die recht doet aan de specifieke situatie van elk land niet te leiden tot politieke koehandel tussen de EMU-partners.

Nederland dient het voortouw te nemen bij het koesteren van de financiële en budgettaire stabiliteit binnen Europa. Ons land heeft als handelsnatie immers een groot belang bij deze stabiliteit. Bovendien heeft Nederland een onbesproken traditie van monetaire discipline. Tenslotte kan het optreden als leider van de kleine landen. In tegenstelling tot de grote landen houden de kleine landen (met uitzondering van Portugal) zich wel keurig aan de Europese spelregels. Nederland is na een aantal jaren politieke stuurloosheid overigens niet het braafste jongetje van de klas: de andere `kleine' EMU-landen (niet alleen Oostenrijk, Finland, Ierland, België en Luxemburg maar ook Griekenland en Spanje) kennen op dit moment kleinere tekorten. Om zijn morele gezag te behouden zal ons land moeten blijven voldoen aan de eisen van het Stabiliteitspact en zo mogelijk ook aan de grens van 3 procent uit het Verdrag van Maastricht.

Daarbij kan van de nood een deugd worden gemaakt met maatregelen die niet alleen publiek geld opleveren maar ook de economische structuur versterken, zoals een hogere effectieve pensioenleeftijd en een ruimere toepassing van het profijtbeginsel. Bovendien dient het uitgavenplafond in de sociale zekerheid mee te ademen met de conjunctuur. Zo wordt voorkomen dat, net als onder Paars, conjuncturele meevallers in de sociale zekerheid worden gebruikt voor extra structurele uitgaven.

De financiële stabiliteit van Europa dient uiteindelijk geworteld te zijn in de kwaliteit van de binnenlandse instituties in de verschillende landen. Daarnaast is brede maatschappelijke steun vereist voor financiële stabiliteit en de daarbij behorende normen van discipline, eerlijkheid en transparantie. De regels uit het SGP kunnen een dergelijke eenheid stimuleren. Als dat doel is bereikt, zijn de Europese afspraken overbodig. Maar zover is het nog niet.

Prof.dr. L. Bovenberg is hoogleraar economie aan de Universiteit van Tilburg en directeur van het Center for Economic Research van die universiteit.