Van bedeling naar verzorging

Een goed begin van het academische jaar. Een kloek proefschrift, helder geschreven, goed uitgezocht, stevig van onderwerp en origineel in zijn aanpak. Het verbindt geschiedenis, sociologie, politicologie en economie op een interessante manier met elkaar. Jammer alleen dat het nog wachten is op de handelseditie, maar die komt er gelukkig wel. Net als het in de loop van de jaren steeds beroemder en belangrijker geworden proefschrift uit 1965 van C.H.E. de Wit De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland 1780-1848 is dit zo'n studie die een belangrijke periode uit de vaderlandse geschiedenis in een nieuw daglicht plaatst. Dat ik De Wit noem is niet toevallig, het proefschrift van Marcel Hoogenboom trekt in veel opzichten diens lijn nog een eeuw door. De strijd om de politieke macht verandert in die tijd geleidelijk in een politieke strijd om de macht over de voorzieningen van de sociale zekerheid.

Toen ik het boek aangekondigd zag, verbaasde ik me een beetje over het onderwerp. Juist in de door Hoogenboom onderzochte periode kwam er op het gebied van de sociale zorg zo weinig definitiefs tot stand in Nederland. Er werd in het kabinet en in het parlement eindeloos gebakkeleid over ongeveer alles wat vandaag de dag tot de sociale zekerheid hoort. Uitkeringen bij ziekte en ongevallen, het staatspensioen, de werkloosheidsuitkering en de bijstand, de kinderbijslag en het ziekenfonds, de hulp voor weduwen en wezen. Al vrij vroeg in de twintigste eeuw werden op al deze gebieden pogingen ondernomen om tot een wettelijke regeling te komen. Uiteindelijk is tot de Tweede Wereldoorlog bijna niets ook werkelijk definitief en voor de hele bevolking geregeld. Als het parlement eindelijk eens akkoord was, kwam het vaak niet tot daadwerkelijke invoering van de wet of ontbraken de nodige financiële middelen. Pas in en na de oorlog ontstond het sociale zekerheidsstelsel, zoals we dat nu nog (maar hoe lang nog?) kennen.

Het duurde allemaal erg lang, maar dat is nu juist wat Hoogenboom zo fascineerde. Het werd ook het thema van zijn onderzoek. Nederland heeft in een relatief korte tijd zeg maar tussen 1950 en 1970 een van de meest genereuze en verst ontwikkelde verzorgingsstaten opgebouwd, maar het was daar in vergelijking met andere Europese landen opvallend laat mee. Hoe kwam dat? Waarom was het tempo eerst zo laag en later juist zo hoog? Zodra je de vraag stelt, wordt hij ook intrigerend, maar tot nu toe werd deze vraag eigenlijk nooit gesteld. De aandacht ging altijd veel meer uit naar het eigen en nogal eigenaardige karakter van de Nederlandse verzorgingsstaat, naar de vorm dus. Sinds Gösta Esping-Andersen in `Three Worlds of Welfare Capitalism' (1990) onderscheid maakte tussen liberale (Engeland), corporatistische (België, Duitsland) en sociaal-democratische (Scandinavië) verzorgingsstaten, is de Nederlandse variant een `anomalie' of een `hybride' geworden. Oorspronkelijk eerder corporatistisch van karakter, ging in de jaren zestig en zeventig het sociaal-democratische aspect wat meer domineren, terwijl nu de koers in de liberale richting van de beperkte basisvoorzieningen is ingezet. Het model van Esping-Andersen blijkt bij empirische toetsing zoals door het Sociaal en Cultureel Planbureau gedaan in `De maat van de verzorgingsstaat' (2000) goed stand te houden, maar een verklaring voor de aard en het tempo van de ontwikkeling kan daar niet in gevonden worden.

Traditioneel wordt het gemengde karakter van de Nederlandse verzorgingsstaat vooral toegeschreven aan de invloed van de verzuiling. Jacques van Doorn vatte dat ooit mooi samen in het adagium `baas in eigen huis en het huis ten laste van de gemeenschap'. De overheid is verantwoordelijk voor de financiering van de verzorgingsstaat, maar de uitvoering ervan berust bij het maatschappelijk middenveld van confessioneel broederlijk maar zeer gescheiden naast elkaar staande organisaties. Zeker in katholieke en protestantse kring koestert men zich bovendien graag in de illusie dat er eerst de verzuiling was en pas daarna de verstatelijking van zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Dat is niet zo, de verzuiling is juist een eerst en vooral katholiek antwoord geweest op de geleidelijke uitbreiding van de invloed van de neutrale staat op het leven van de burgers. De verzuiling was een sociaal-cultureel proces dat vooral in het interbellum tot principe werd verheven. Het verdoezelde, zeker bij de katholieken, de sociaal-economische tegenstellingen in eigen kring en maakte de lange strijd tussen de standen, de maatschappelijk hoger en lager geplaatsten, de conservatieven en democraten, vrijwel onzichtbaar. Marcel Hoogenboom ziet in deze lange en lang onbesliste strijd de eigenlijke oorzaak van de late vestiging van de verzorgingsstaat en ook van de merkwaardige vorm ervan.

In de achttiende en negentiende eeuw was en bleef Nederland een starre standensamenleving, waarin een kleine groep stedelijke patriciërs en landelijke aristocraten economisch, politiek en sociaal de dienst uitmaakten. Door het censuskiesrecht behielden ze ook na de zogenaamde revolutie van 1848 de macht. Hoogenboom weet zowel kwantitatief als kwalitatief niet alleen een overtuigend beeld te geven van het oligarchische karakter van de Nederlandse samenleving, maar ook van de geslepenheid en hardheid waarmee de hogere standen probeerde vast te houden aan de verworven macht en voordelen. Toen de organisatie van de sociale zekerheid een urgente zaak begon te worden, was `één vraag van doorslaggevende betekenis: wie mag bepalen wie een uitkering krijgt?' Deze vraag leidde `tot een hevige politieke strijd, niet zozeer tussen de zuilen of tussen `arbeid' en `kapitaal', maar tussen de hogere en lagere standen'.

De hogere standen wilden uiteraard de uitkeringen, de `steun' zei men toen, klein in aantal en laag in omvang houden. Als werkgevers wilden ze er ook de volledige zeggenschap over hebben. Overheid en werknemers, zelfs een belangrijk deel van de kleinere en in ieder geval de minder chique werkgevers, werd geen inbreng gegund. In een moderner jasje werd gezocht naar een voortzetting van de oude bedelingsstructuren. Particulier initiatief bleef het uitgangspunt, al werd dat geleidelijk wel een van staatswege gesanctioneerd en meegefinancierd particulier initiatief. Pas na de Tweede Wereldoorlog slaagden de rooms-rode coalities erin dat particulier initiatief aan zich te trekken en te ontdoen van het conservatieve karakter. Van dat moment af kan gesproken worden van sociale zekerheid als een recht. Het is de vraag hoe de nu op til zijnde veranderingen in de sociale zekerheid in het licht van de geschiedenis van het stelsel gewaardeerd moeten worden. Het boek van Hoogenboom geeft alle aanleiding voor een ander soort antwoorden dan de gebruikelijke.

Marcel Hoogenboom: Standenstrijd en Zekerheid. Een geschiedenis van oude orde en sociale zorg in Nederland (ca 1880-1940), 357 blz. Universiteit van Amsterdam, 2 september 2003. Promotores: Prof.dr. A. de Swaan, Prof.dr. J.Th.J. van den Berg