`Handel is een middel om armoede te verlichten'

In de Mexicaanse badplaats Cancún verzamelen zich volgende week 146 landen voor besprekingen over de wereldhandel. Mexico sloot zelf tien jaar geleden het vrijhandelsakkoord NAFTA met Canada en de Verenigde Staten. Intussen is het denken over de wereldhandel veranderd, zegt toenmalig NAFTA-onderhandelaar Pierre Sauvé.

`Amerikanen zijn mensen met haast. Maar vaak betekent haast tijdens onderhandelingen dat je niet een goede deal kunt krijgen. De Europeanen weten dat, en vooral de Fransen zijn er meesters in deze Amerikaanse zwakte uit te buiten. In de onderhandelingen bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO) beseffen de Europeanen dat ze door rustig af te wachten de Amerikanen tot compromissen kunnen dwingen.''

Pierre Sauvé (43) kan bij de herinnering nauwelijks een glimlach onderdrukken. De econoom uit Québec was een van de Canadese onderhandelaars van NAFTA, het Noord-Amerikaanse vrijhandelsverdrag uit 1993 tussen de Verenigde Staten, Canada en Mexico. Ook in zijn huidige functies, als directeur studies bij de Groupe d'Economie Mondiale van het prestigieuze Institut

d'Etudes Politiques (Sciences-Po) in Parijs, en als consultant bij de Wereldbank, staat de mondiale handel centraal. Eerder werkte Sauvé voor de voorloper van de WTO, de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (GATT), en bij Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de denktank van rijke landen. Sauvé was onder meer verbonden aan de Harvard-universiteit en aan de Brookings Institution.

Het gesprek heeft plaats op het dakterras van de gezamenlijke vestiging in Parijs van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds op een nworp afstand van de Arc de Triomphe. Als voorzorgsmaatregel tegen de continue terreurdreiging zijn de namen van de instellingen van de gevel verwijderd, en is de directe omgeving ontoegankelijk voor auto's. Bewakers en detectiepoortjes binnen versterken het grimmige beeld.

In de tien jaar die zijn verstreken tussen het trilaterale vrijhandelsverdrag NAFTA en de besprekingen tussen 146 landen over verdere handelsliberalisering volgende week in Cancún, is het denken over vrije handel sterk veranderd, zo betoogt Sauvé. Mede dankzij de invloed van steeds mondiger en kundiger niet-gouvernementele organisaties (NGO's) wordt liberalisering niet langer gezien als een dogma, maar als een middel om tot grotere economische voorspoed te komen voor alle betrokken landen. Geleidelijk is het besef doorgedrongen, dat meer rekening moet worden gehouden met de verschillende stadia van ontwikkeling van landen.

De mislukking van de WTO-top in Seattle in 1999 was in dat proces een waterscheiding tussen de `Uruguay-handelsronde' van 1986-1995 en de nieuwe ronde die in 2001 in Doha begon, met als doel verdere liberalisering van de wereldhandel. Het accent is daarbij verschoven naar de belangen van de ontwikkelingslanden. Maar de besprekingen verlopen moeizaam. De huidige `Doha Ontwikkelingsronde' moet daarom volgende week tijdens de midterm review in Cancún een stevige impuls krijgen. Eind 2004 moet er een akkoord zijn op een twintigtal terreinen, van landbouwsubsidies tot investeringen, van douaneregels tot de handel in diensten.

Sauvé: ,,NAFTA kwam tot stand in een tijd van groot optimisme over marktwerking en onbeperkte liberalisering, ook bij de ontwikkelingslanden. De belangen van bedrijven stonden voorop. Zo kregen buitenlandse investeerders in NAFTA de mogelijkheid de regering van een gastland juridisch te vervolgen wegens eigenlijk alles wat een bedrijf het leven zuur kan maken: regels over milieu, volksgezondheid en ruimtelijke ordening. De bepalingen in het verdrag zijn zodanig verwoord, dat een bedrijf haast niet kán verliezen van een overheid. Dat soort verdragen zou vandaag de dag niet meer kunnen worden gesloten. Mexico wil nu ook delen van NAFTA heronderhandelen.''

Als u na tien jaar terugkijkt op NAFTA, hebben de drie betrokken landen – een ontwikkelingsland en twee van de rijkste landen ter wereld – er dan in gelijke mate baat bij gehad?

,,We hebben er alle drie baat bij gehad op verschillende manieren. Mexico vermoedelijk het meeste, omdat het ook het meeste te winnen had. De Mexicaanse economie is getransformeerd. Buitenlandse investeringen in Mexico zijn enorm toegenomen en de handelscijfers met de VS spreken voor zichzelf. Maar de winst is in Mexico zeer ongelijk verdeeld. Het is vooral de streek die grenst aan de VS die profiteert, maar van een doordruppeleffect naar het zuiden van het land is nauwelijks sprake. De Mexicaanse strategie was om buitenlandse bedrijven aan te moedigen ook te investeren in andere delen dan het noorden. Dat is haast niet gebeurd.

,,In de dienstensector is er voor de Mexicaanse consument wel veel veranderd. Ruim 80 procent van de Mexicaanse banken en verzekeraars is nu in buitenlandse handen. Er zijn strengere regels voor de banken en verzekeraars en er worden meer kredieten verstrekt. In het begin van de jaren negentig had Mexico nog niet eens een verplichte WA-verzekering voor auto's.''

Is de Mexicaanse landbouwsector niet de grote verliezer?

,,Bij sommige belangrijke gewassen, zoals maïs, lijden de Mexicanen veel pijn. Maar de VS hebben weer verloren bij de tomatenteelt en bij suiker. De Mexicanen hebben zelfstandig besloten tot NAFTA, hun toenmalige president Carlos Salinas de Gortari heeft zelf het initiatief ertoe genomen. En je kunt nu eenmaal niet een vrijhandelsakkoord sluiten en daarbij bepaalde sectoren uitsluiten. Maar achteraf bekeken had dat misschien wel gemoeten. Toentertijd leefde niet het soort bezwaren die nu vooral niet-gouvernementele organisaties naar voren brengen, zoals de sociale en milieu-effecten van handelsliberalisering. Ik denk dat de mensen rond Salinas ook niet erg begaan waren met het lot van de Mexicaanse boeren. Het idee dat je met handel armoede kunt verlichten, zoals nu prominent op de agenda van Doha staat, speelde toen geen rol.''

De Nederlandse regering stelt dat de top in Cancún is mislukt als de ontwikkelingslanden niet tevreden zijn met het eindresultaat. Maar Nederland heeft als lid van de Europese Unie ook belangen te verdedigen die soms tegengesteld zijn aan die van ontwikkelingslanden. Kan een onderhandelaar wel namens anderen spreken?

,,Het lijkt nogal met elkaar in tegenspraak. Je probeert tijdens onderhandelingen zoveel mogelijk concessies van je opponent te krijgen en er zelf zo weinig mogelijk te doen. Dat lijkt allemaal nogal onverenigbaar met een `ontwikkelingsagenda' waarbij de rijke, geïndustrialiseerde landen zich opofferingen getroosten ten bate van ontwikkelingslanden. ,,Om de Doha-ronde `ontwikkelingsronde' te noemen was vooral het werk van Europese spindoctors en heeft menigeen verrast. Tot en met de Uruguay-ronde ging het vooral om de belangen van de rijke landen: niet te veel liberaliseren in belangrijke sectoren als de landbouw, wel liberaliseren waar het niet te veel pijn deed, zoals in de dienstensector. Met Doha is het allemaal omgekeerd: tenzij we iets doen aan de belangen van de ontwikkelingslanden, zal er geen vooruitgang zijn.

,,Er is een zeker risico, omdat binnen de WTO is afgesproken dat er gewerkt wordt op basis van het begrip single undertaking: er moet overeenstemming zijn over alle onderwerpen op de agenda. Alle regels zijn op iedereen van toepassing. One size fits all. Maar met de single undertaking hebben ontwikkelingslanden, die 85 procent van de WTO-leden vormen, nu gezamenlijk een soort vetorecht.

,,Opvallend is dat het bedrijfsleven in deze handelsronde vrijwel afwezig is. Ten tijde van de Uruguay-ronde werd de tekst van een akkoord over bij voorbeeld intellectuele eigendomsrechten nog vrijwel geheel opgesteld door Hollywood en de westerse farmaceutische industrie. Topmensen van American Express en soortgelijke bedrijven bemoeiden zich toen actief met het opstellen van een verdrag voor de handel in diensten. Nu niet meer. Ik denk dat bedrijven het moeilijk vinden verder te denken dan één productcyclus. De onderhandelingen binnen de WTO duren hun te lang.''

Hoe groot is de kans dat de onderhandelingen in Cancún mislukken?

,,In Cancún hoeven natuurlijk nog geen finale beslissingen te worden genomen, het is een peilmoment halverwege de Doha-ronde. We moeten er niet te hooggespannen verwachtingen van hebben. Het gaat om 146 landen en er zijn al veel deadlines gemist. In de Uruguay-ronde is al het laaghangende fruit al geplukt, nu zijn er alleen maar moeilijke onderwerpen over.''

Een omstreden WTO-onderwerp is de liberalisering van de handel in diensten. Naarmate gezondheidszorg, onderwijs en energievoorziening een meer internationaal karakter krijgen, wordt de kans groter dat ook hiervoor regels binnen de WTO worden afgesproken om internationaal opererende bedrijven in deze sectoren te ondersteunen. Vooral sommige niet-gouvernementele organisaties maken zich hier zorgen over. Blijft de gezondheidszorg voor iedereen betaalbaar? Houdt de overheid genoeg controle over het onderwijs? Wordt er wel voldoende geïnvesteerd in een deugdelijke infrastructuur voor energieopwekking?

Sauvé: ,,Geen enkel WTO-lid heeft een voorstel ingediend om diensten in de gezondheidssector te onderwerpen aan een handelsregime. De bezorgdheid van sommige NGO's op dit punt is dan ook overdreven. De onderwijssector is snel aan het internationaliseren zonder dat daar overeenstemming binnen de WTO voor nodig was. Het instituut waar ik les geef, Sciences-Po, heeft afspraken met 210 andere universiteiten wereldwijd, over de uitwisseling van studenten en docenten, over de diploma's. En dat in een land, Frankrijk, dat zeer tegen de liberalisering van de handel in onderwijsdiensten is. De WTO moet zich hier misschien helemaal niet mee bemoeien, dat maakt de zaak alleen maar gecompliceerder. Op energiegebied is natuurlijk veel te winnen, maar daar speelt de politieke perceptie. Mislukte privatiseringen, de Enron-crisis en recentelijk de black-out in het noordwesten van de VS en Canada maken dit tot een gevoelig onderwerp.''

Het complexe onderhandelingsproces binnen de WTO heeft ertoe geleid dat vooral ontwikkelingslanden nogal eens het gevoel hebben dat de belangrijke beslissingen worden genomen in onderonsjes tussen de rijke landen. In het omvangrijke WTO-vocabulaire staat dit verschijnsel bekend als de green room: de groene conferentiekamers van voorgaande WTO-toppen waarin een paar landen een compromisvoorstel bekokstoofden dat vervolgens als een voldongen feit aan de overige landen werd voorgelegd.

Sauvé: ,,Dat was inderdaad zo. In feite ging het om de OESO-landen plus een paar ontwikkelingslanden. Maar ik geloof dat de green room sinds de handelstop van Seattle in 1999 geen realiteit meer is. De voorzitter van elke deelonderhandeling is nu verplicht uitgebreid alle leden te consulteren. Het proces is nu veel transparanter, waardoor het overigens ook veel meer tijd kost om tot consensus te komen. Alle voorstellen staan ook direct op internet. Er is in elk geval meer inzicht in het onderhandelingsproces binnen de WTO dan in willekeurig welke CAO-bespreking ook.''

Dit is de zesde aflevering van een serie over de wereldhandel n.a.v. de WTO-top in Cancún van 10-14 sept. Eerdere afleveringen verschenen op 23 en 29 augustus en 2, 3 en 4 september en zijn te lezen op www.nrc.nl.