Asielrechters maakten zelf regelgeving

Door onderling afspraken te maken over hun beleid hebben vreemdelingenrechters in de periode 1994-2001 soms de grens tussen rechtspraak en regelgeving overschreden.

Dat constateert juriste Ashley Terlouw in het proefschrift waarop zij vandaag promoveert aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Terlouw onderzocht de samenwerking tussen vreemdelingenrechters vanaf 1994, toen Nederland één rechtbank kreeg voor alle asiel- en andere vreemdelingenzaken. Deze vreemdelingenkamer was gevestigd in Den Haag, maar hield zitting op uiteindelijk negentien verschillende plaatsen in het land. Tot 2001 bestond er geen mogelijkheid tegen uitspraken van de vreemdelingenkamer in hoger beroep te gaan. In 2001 werd de Raad van State de hoger-beroepsinstantie voor vreemdelingenzaken.

Tussen 1994 en 2001 ontstond een verregaande samenwerking tussen vreemdelingenrechters, om te waarborgen dat de aanspraken van asielzoekers en andere vreemdelingen in alle zittingsplaatsen ongeveer op dezelfde manier zouden worden behandeld. Op andere rechtsgebieden wordt die eenheid doorgaans afgedwongen door een hogere beroepsinstantie. De samenwerking was uniek binnen de rechterlijke macht, waarin de autonomie van de individuele rechter een groot goed is. Ze kreeg onder meer gestalte in een rechtseenheidkamer, waarin rechters uit verschillende zittingsplaatsen `richtinggevende' uitspraken deden in bepaalde zaken, en het Vreemdelingenberaad, waarin rechters uit het hele land onderlinge beleidsafspraken maakten.

Terlouw laat zien dat dit in enkele gevallen leidde tot regelgeving door de rechters die fungeerde als een aanvulling op de regelgeving door de overheid. Dit was bijvoorbeeld het geval bij een afspraak tussen de rechters om beroepen van Iraanse asielzoekers gegrond te verklaren of aan te houden zolang de staatssecretaris van Justitie geen nieuw ambtsbericht over Iran had gepubliceerd. Ook spraken de rechters onderling af schoolgaande kinderen van illegalen eerder als ingeburgerd te beschouwen dan hun ouders.

Terlouw vindt dit een onzuivere gang van zaken. ,,Regelgeving is een taak van de wetgever. De rechter hoort zich te beperken tot het oplossen van individuele geschillen. Zo gaat hij op de stoel van de wetgever zitten. Bovendien is er geen controle van en discussie over zulke afspraken als ze niet openbaar zijn. Partijen worden dan geconfronteerd met een rechter die al weet wat hij gaat beslissen.''

Terlouw constateert verder dat in deze periode de afstand tussen het bestuur en de rechters kleiner werd. Zo was er periodiek overleg tussen vreemdelingenrechters en het ministerie van Justitie, dat in alle zaken ook procespartij was. Het ministerie duidde de rechters vanaf 1998 veelvuldig aan als onderdeel van de `vreemdelingenketen' die het beleid uitvoert. Terlouw acht dit onwenselijk: ,,De kern van de rechterlijke onafhankelijkheid ligt in de scheiding der machten. De rechter moet het bestuur kunnen controleren en dat kan niet als hij zich verantwoordelijk voelt voor de uitvoering.''

De rechtseenheidkamer is inmiddels opgeheven.