`Toets wetten aan grondrechten'

Nederlandse rechters behoren tot de laatsten in Europa die wetten niet mogen toetsen aan de grondwet. Een initiatiefwet van GroenLinks - fractievoorzitter Femke Halsema moet daaraan een einde maken.

Burgers die bij de rechter protest aantekenen tegen wetgeving die strijdig zou zijn met de grondwet, dat komt niet alleen in de Verenigde Staten maar ook in Europa regelmatig voor. Dit voorjaar nog wendden Nederlandse vrachtchauffeurs zich tot het Duitse Bundesverfassungsgericht omdat zij zich achtergesteld voelden door nieuwe Duitse regels voor tolheffing. In andere landen, zoals Denemarken en Griekenland, is geen speciaal constitutioneel hof, maar kunnen alle rechters wetten aan de grondwet toetsen.

Nederland is met Finland het enige land in de EU dat elke vorm van toetsing van wetten door rechters aan de grondwet verbiedt. Fractievoorzitter Halsema (GroenLinks) in de Tweede Kamer dient vandaag een initiatiefwetsvoorstel in om constitutionele toetsing wel mogelijk te maken. Zij stelt voor het in de grondwet opgenomen toetsingsverbod voor grondrechten op te heffen. Het gaat om grondrechten waarop de burger direct aanspraak kan maken, zoals de vrijheid van meningsuiting, gelijke behandeling en vrijheid van onderwijs.

Halsema stelt geen constitutioneel hof voor. Dat werkt volgens haar ,,politieke benoemingen'' van rechters in de hand. In plaats daarvan zouden zouden burgers straks elke rechter kunnen vragen te toetsen of een wet in hun concrete geval grondrechten aantast, de zogenaamde gespreide toetsing. Als dat volgens de rechter zo is, kan hij de wet buiten toepassing verklaren.

Halsema voert diverse voorbeelden aan van toekomstige gevallen waarin constitutionele toetsing aan de orde kan komen. Bijvoorbeeld over de `broodbonbepaling' in de nieuwe wet werk en bijstand, waarover de Tweede Kamer deze week stemt. ,,Een dakloze kan dan bij de rechter aanvoeren dat zijn grondwettelijk recht op gelijke behandeling wordt geschonden wanneer hij straks zijn bijstandsuitkering in natura (broodbonnen) krijgt.'' Ook noemt zij een verregaande controle op het godsdienstonderwijs, die door de rechter kan worden getoetst aan de grondwettelijke vrijheid van onderwijs.

Omdat het hier om een grondwetswijziging gaat, moeten de Eerste en Tweede Kamer twee keer, voor en na de volgende verkiezingen, met tweederde meerderheid instemmen.

Bovendien is constitutionele toetsing een onderwerp dat de partijen traditioneel ook intern verdeelt. CDA was doorgaans overwegend tegen, D66 en ChristenUnie zijn voor, maar grote partijen als PvdA en VVD namen in het verleden wisselende standpunten in. Het voorstel van Halsema kennen zij nog niet. Volgens Tweede Kamerlid Dubbelboer, PvdA-woordvoerder over de kwestie, is de discussie in zijn partij ,,volop gaande''. Hij neigt naar ,,positieve bejegening.''

De VVD reageerde positief toen Halsema vorig jaar voor het eerst met het voorstel kwam. Inmiddels heeft zij – overwegend positieve – kritieken van onder meer de Raad van State, de Hoge Raad en de Raad van de Rechtspraak verwerkt.

Dát het tot een initiatiefwetsvoorstel is gekomen, is een primeur in het debat over het toetsingsverbod, dat al ruim anderhalve eeuw sleept. Toen ging de liberaal Thorbecke Halsema voor met een pleidooi voor toetsing. Hij voerde aan dat de grondwet aan belang inboet als rechters wetten er niet aan mogen toetsen. Voorstanders van het toetsingsverbod vreesden toen, evenals nu dat de rechter politieke interpretaties aan de grondwet zou moeten geven. Dat botst volgens hen met de scheiding der machten en tast het primaat van de wetgever aan om te bepalen hoe wetten in overeenstemming zijn met de grondwet.

De voorstanders van de toetsing kregen sinds de grondwetswijziging van 1953 een belangrijk extra argument: toen werd rechterlijke toetsing van wetten aan internationale verdragen wel mogelijk, maar niet aan de grondwet. De Hoge Raad toonde zich in 1991 voor het eerst voorstander van de invoering van constitutionele toetsing. In 1969 adviseerde de commissie Cals-Donner, die een grondwetswijziging voorbereidde, als eerste constitutionele toetsing.

In de toelichting bij het wetsvoorstel voert Halsema aan dat het bij de groeiende pluriformiteit van culturen en opvattingen in de samenleving past om door constitutionele toetsing een ,,publiek forum'' bij de rechter te scheppen om botsende belangen en opvattingen over grondrechten te confronteren. Zij noemt constitutionele toetsing ,,een stok achter de deur'' voor kwalitatief betere wetgeving, omdat de Kamer ,,beter zal moeten letten'' op de grondwettelijkheid van nieuwe wetgeving. Volgens Halsema moet de rechtsbescherming van de burger worden verbeterd, onder meer omdat de volksvertegenwoordiging macht verliest. Dat komt door de toenemende verschuiving van bevoegdheden van wetgever naar bestuurlijke uitvoerders.

In het kabinet Balkenende II geldt minister de Graaf (bestuurlijke vernieuwing, D66) als voorstander en minister van Justitie Donner (CDA) als tegenstander.