Haal bezem door bestuurlijk Nederland

Niet de ambtelijke maar de bestuurlijke dichtheid is de oorzaak van bureacratie en inefficiency. De verdeeldheid in het bestuur en de kleinschaligheid moet worden aangepakt, vindt B. Staal.

Minder regels. Die belofte deed het kabinet bij de presentatie van het regeerakkoord. Op prinsjesdag moet blijken hoe men dat precies wil doen. De eerste tekenen zijn niet gunstig. Het enige dat het kabinet heeft aangekondigd is het schrappen van 10.000 rijksambtenaren. Dat zal niet veel uithalen want de oorzaak van bureaucratie en inefficiency is niet ambtelijke, maar juist bestuurlijke dichtheid. Te veel ambtenaren zijn daarvan het gevolg. Die dichtheid komt voort uit het functioneren van het politieke systeem en de inrichting van het binnenlands bestuur. Als daar niet eerst iets aan wordt gedaan, zijn de nu aangekondigde maatregelen niet meer dan window dressing.

Burgers willen – terecht – naast een rechtvaardige en betrouwbare overheid ook een doelmatige en efficiënte overheid. Men krijgt die onvoldoende, omdat de organisatie van het binnenlands bestuur niet past bij de schaal van ons land en bovendien niet meer aansluit bij de eisen van de tijd. Om dat aan te pakken zijn zeker drie dingen nodig: op rijksniveau, in het wegnemen van het zogeheten dubbelbestuur en door samenvoeging van de kleinste gemeenten.

Te veel en te verdeeld bestuur leidt tot competentiegeschillen. Dat begint al in Den Haag. Iedereen in bestuurlijk Nederland is bekend met de Haagse loopgraven; dat zijn er liefst dertien. Wil men iets geregeld krijgen wanneer twee of – erger nog – meer departementen daarbij betrokken zijn, dan is de kans groot dat elk ministerie zijn eigen stellingen betrekt. Als overlegpartner word je die loopgraven ingezogen, vaak met stilstand als gevolg. Dat is de afzonderlijke functionarissen niet aan te wrijven, wel de politiek. Ministers zijn vaak goede politici maar slechte managers. Er is veel oog voor nieuwe plannen en de politieke haalbaarheid daarvan in het parlement, maar de uitvoering is een ondergeschoven kindje. Er is veel te weinig aandacht voor concrete en tastbare resultaten, terwijl de burger daarop juist zit te wachten.

De vorming van een kernkabinet, bestaande uit vijf of zes ministers zou een belangrijke verbetering kunnen zijn. Minder bestuurders, een betere beslissingsstructuur en een beter georganiseerd ambtelijk apparaat; daarna kan Den Haag toe met minder ambtenaren.

Een ander probleem is de overlapping in het binnenlands bestuur. Het wemelt in Nederland van zelfstandige bestuursorganen, gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingsvormen. Veel van deze constructies omzeilen de bestuurlijke hiërarchie van rijk, provincie, gemeenten. Het gevolg is dat bestuurders vaak drukker zijn met elkaar dan met het oplossen van problemen. In een provincie als Utrecht bestaan twee vervoersautoriteiten. In de Randstad het viervoudige. Die situatie belemmert het formuleren van helder beleid en het maken van keuzes. Het bestuur is zo verdeeld dat mij af en toe het angstige idee bekruipt dat niemand er meer over gaat.

Op het gebied van de ruimtelijke ordening is het beeld al niet anders. Om op de Utrechtse Heuvelrug een betere balans te vinden tussen bebouwing en natuur is een convenant nodig tussen zes gemeenten, één provincie en vijf `zelfstandige' ministeries (de zeven niet-overheidspartijen nog buiten beschouwing gelaten). Let wel, het gaat hier alleen maar om een convenant, besloten is er dan nog niets. Het dieptepunt van bestuurlijk Nederland beleefde ik enkele jaren geleden met het convenant voor het Groene Hart, gesloten door ongeveer twintig overheidspartijen allemaal even zelfstandig – waarin niet meer was overeengekomen dan dat men zou gaan overleggen.

De bestuurlijke en de ambtelijke energie die door deze vergaderkluwen in het openbaar bestuur wordt opgeslokt is tomeloos. Iedereen wil er iets aan doen, maar helaas worden pijnlijke, maar noodzakelijke, keuzes uit de weg gegaan. Zij stranden in de poldercultuur. Het kabinet moet daarom het lef tonen vast te houden aan de basisstructuur van rijk, provincie en gemeente. Dat betekent snoeien in de wildgroei die daartussen is ontstaan. Waar samenwerking tussen bestuursorganen noodzakelijk is, moet deze door het rijk worden opgelegd. Daarbij moet door het rijk worden aangegeven waar de beslissing genomen wordt.

Een derde manier om het binnenlands bestuur te stroomlijnen is het samenvoegen van kleine gemeenten. De geschiedenis leert dat aanpassing van gemeentegrenzen steeds nodig waren naarmate de bestuurlijke problemen ingewikkelder en grootschaliger werden. Omvorming van kleine gemeenten naar gemeenten van twintig- à veertigduizend inwoners is daarom logisch als we willen blijven vasthouden aan gemeentelijke autonomie.

Steeds meer blijkt dat afzonderlijke kleine gemeenten niet voldoende capaciteit, kennis en slagkacht in huis hebben als het gaat om het oplossen van ingewikkelde bestuurlijke problemen zoals het maken van bestemmingsplannen, het uitvoeren van de sociale wetgeving, of de voorbereiding op de rampenbestrijding. Samenwerking tussen kleine gemeenten blijkt in de praktijk niet of onvoldoende te werken. Erger, de meeste vormen van samenwerking tussen twee of meer gemeenten leidt tot meer ambtenaren en meestal ook tot meer bureaucratie.

Het moge duidelijk zijn: eerst moet de slagvaardigheid bij de overheid een forse impuls krijgen, daarna kan de sanering van de bureaucratie worden aangepakt. Het kabinet moet daarvoor wel boven aan de trap beginnen. Saneer eerst het bestuur zelf; daarna zullen vermindering van regelgeving en verkleining van bureaucratie kunnen worden gerealiseerd. Echter, dit kabinet dreigt de omgekeerde weg te bewandelen. Dat zal niet werken, net zoals eerdere kabinetten hun streven naar verkleining van het ambtelijk apparaat zagen mislukken.

Daarnaast is de kans groot dat de voorgenomen bestuurlijke vernieuwing, waaronder de gekozen burgemeester, verwordt tot een politiek hoofdpijndossier, omdat deze vorm van bestuurlijke vernieuwing niet is `doorgerekend' op de staatkundige gevolgen. Dat geldt bijvoorbeeld al voor het pas ingevoerde dualisme bij gemeenten en provincies. Het principe kan wel deugen, maar de eerste ervaringen met deze vormen van dualisme doen het ergste vrezen voor de toename van de bureuacratie (ongeveer 2.000 extra ambtenaren voor de ondersteuning van gemeenteraad en staten) en de toegenomen kans op bestuurlijke conflicten. De pot met wachtgeld kan worden klaargezet.

Het regeerakkoord spreekt in klare open deuren. Daarmee is de toon gezet. Nadere concretisering zal moeten blijken uit de troonrede en de begroting. Als daarin de eigen handschoen niet wordt opgepakt is drijfzand voor dit kabinet de eindbestemming.

Mr. B. Staal is commissaris van de koningin in Utrecht.