Amnestie voor belastingfraudeurs?

Het staat nu vrijwel vast dat het begrotingstekort van Frankrijk en Duitsland in 2004 voor het derde achtereenvolgende jaar hoger zal zijn dan 3 procent van het bruto binnenlands product. Daarmee schenden beide landen het Pact voor stabiliteit en groei, dat de landen van de eurozone in 1997 met elkaar hebben gesloten. Dit Pact bepaalt ook dat de Europese Commissie de overtreders mag straffen door boeten van miljarden euro's op te leggen. Een land dat zijn begrotingsbeleid niet aanpast, verbeurt de boete, die vervolgens ten goede komt aan de landen die zich stipt aan het Pact houden. Het valt echter te betwijfelen of de Commissie de As van het Begrotingskwaad durft aan te pakken.

Aan onze minister van Financiën zal het niet liggen. Zalm vreest het gevecht tegen de budgettaire windmolens in Parijs en Berlijn niet. Mede om zijn eigen positie bij de besprekingen in Brussel te versterken, heeft de bewindsman zijn collega's te Den Haag vorige week voor ongeveer 4 miljard euro extra ombuigingen en lastenverzwaringen door de strot geduwd. Die maatregelen komen bovenop de bezuinigingen en belastingverhogingen van 13 miljard euro die al in het regeerakkoord liggen verankerd. Anders dan bijvoorbeeld zijn Belgische collega, ziet onze schatkistbewaarder af van pogingen extra middelen te vergaren door een algemene amnestie voor belastingfraudeurs af te kondigen. Bij zo'n operatie worden mensen die de belasting hebben ontdoken uitgenodigd schoon schip te maken. Zij kunnen hun zwarte vermogen, opgebouwd uit niet bij de fiscus aangegeven inkomsten, `witten' door alsnog een bepaald belastingtarief te voldoen, al dan niet verhoogd met een boete.

Anders dan bij de zuiderburen zijn de geesten in het calvinistische Nederland hiervoor niet rijp. Zo'n generale amnestie zet immers een premie op fiscale zonden uit het verleden. Zij is verder nauwelijks te verkopen aan de meerderheid van de burgers die altijd trouw, zij het soms morrend, hun bijdragen aan de schatkist hebben geleverd. Achter de dijken wordt een andere strategie gevolgd. Woordvoerders van het ministerie van Financiën benadrukken dat de fiscus inmiddels een offensief tegen in het buitenland geparkeerd zwart geld heeft geopend. Bij de aanpak van grensoverschrijdende fiscale fraude wordt gebruikgemaakt van gegevens die zijn verstrekt door buitenlandse belastingdiensten. Fraudeurs die niet alsnog vrijwillig opening van zaken geven, lopen een toenemende kans tegen de lamp te lopen. Zij mogen rekenen op navorderingsaanslagen, die in voorkomende gevallen zijn verhoogd met een forse boete.

Collega's van minister Zalm die hebben geopteerd voor belastingamnestie, rekenen zich ten onrechte rijk. De effecten van deze maatregel lijken gering te zijn. Dat ligt ook wel in de rede. Een burger die overweegt de fiscus te tillen, zal een afweging maken: tegenover het voordeel van de bespaarde belasting staat de kans op nadeel wanneer de fiscus de fraude ontdekt. Burgers zijn dus eerder geneigd te frauderen wanneer de kans op ontdekking gering is, en de navorderingsaanslag en verschuldigde boete gematigd uitvallen. Door een afgekondigde belastingamnestie blijkt de kans op nadeel achteraf (nog) kleiner te zijn dan waarmee de fraudeur eerder had gerekend. Dus waarom zou hij alsnog met de billen bloot gaan?

Als gevolg van een algemene amnestie kan de bereidheid van de burgerij om eerlijk aangifte van het inkomen te doen zelfs afnemen, omdat belastingplichtigen gaan rekenen op een nieuwe amnestieronde in de toekomst. Daarmee dalen de verwachte kosten van belastingfraude, terwijl de baten onverminderd hoog zijn. Potentiële fraudeurs kunnen de aangeboden amnestie ook zien als een zwaktebod van de overheid, die kennelijk niet in staat is fraude effectief op te sporen en te bestraffen. De kennelijk geringe kans te worden betrapt versterkt alleen maar de prikkel om te frauderen.

In de National Tax Journal van december 2002 brengen drie economen verslag uit van hun onderzoek naar de gevolgen van een belastingamnestie in de Amerikaanse staat Michigan in 1986. Een belangrijk oogmerk van de maatregel was meer burgers te vangen in het net van de state income tax. Dat lukte ook, tot op zekere hoogte. Een derde van de nieuwe klanten van de belastingdienst in Michigan bleek echter al snel in de oude fout te vervallen. Dit uitvalpercentage was veel hoger dan dat onder bestaande klanten van de fiscus. Uiteindelijk bedroeg de meeropbrengst van de operatie slechts 0,1 procent van de oorspronkelijke revenuen van de inkomstenbelasting.

Dit resultaat mag niet zonder meer worden vertaald naar de Nederlandse verhoudingen. Puur om de gedachten te bepalen: een blijvende meeropbrengst van 0,1 procent van onze loonbelasting en inkomstenbelasting staat gelijk aan circa 30 miljoen euro. Voor die bescheiden extra opbrengst zou een hoge prijs worden betaald, omdat amnestie grote wrevel oproept onder eerlijke belastingplichtigen en kwaadwillenden kan aanzetten in de toekomst vaker te frauderen.

De kritiek op de begrotingsplannen van het kabinet voor 2004 en latere jaren zwelt momenteel aan. Maar het kabinet verdient ook lof, omdat belastingamnestie niet aan de orde is bij pogingen de budgettaire positie van de overheid te versterken.