`Nederland bouwt veel te weinig woningen'

De woningbouw houdt de toenemende vraag bij lange na niet bij. Meer vraag, maar minder aanbod: het is maar één van de paradoxen van deze Nederlandse markt zonder marktwerking. Een gesprek met Hugo Priemus over de tanende macht van de overheid en de schaarste die zij zelf heeft gecreëerd.

De Nederlandse woningbouw is terug in 1953. Dit jaar worden naar verwachting ongeveer 60.000 nieuwe woningen opgeleverd, het laagste aantal in een halve eeuw. ,,Nederland bouwt onmiskenbaar veel te weinig woningen'', zegt Hugo Priemus, directeur van het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit in Delft. ,,De woningbouw houdt de toenemende vraag naar woningen bij lange na niet bij. Het is heel simpel: de Nederlandse bevolking groeit nog steeds en de huishoudens tellen steeds minder leden. Er worden te weinig nieuwe woningen gebouwd om het groeiende aantal huishoudens onder te brengen.''

Meer vraag, minder aanbod – het is niet de enige paradox die de Nederlandse woningbouw kent. Dit is er bijvoorbeeld nog een: in de tweede helft van de jaren negentig stegen de huizenprijzen tot ongekende hoogten, maar anders dan de economische wetmatigheden van vraag en aanbod voorspellen, heeft dit niet geleid tot een hogere woningproductie. Integendeel, de woningbouw daalde van zo'n 90.000 in 1995 tot 66.000 in 2002, terwijl bijvoorbeeld de toenmalige staatssecretaris van Volkshuisvesting Remkes in zijn nota `Mensen Wensen Wonen' uit 2000 voor het komende decennium uitging van de bouw van 100.000 woningen per jaar.

Of neem de volgende paradox. In de jaren negentig werden de woningcorporaties verzelfstandigd en werd de Nederlandse woningbouw geliberaliseerd. Vrijwel alle staatssubsidies in de woningbouw werden afgeschaft en woningcorporaties moesten voortaan `zelf hun broek ophouden'. Maar het resultaat was niet dat de woningmarkt beter voldoet aan de wensen van `woonconsumenten', maar dat wethouders als Duco Stadig in Amsterdam nu spreken van de `nieuwe woningnood'. Huurders in de grote steden moeten jaren wachten op een betere huurwoning. In Amsterdam is dit zelfs opgelopen tot een jaar of tien. Starters op de woningmarkt hebben al helemaal geen kans. Een koopwoning is voor hen te duur en op een sociale-huurwoning in Amsterdam moeten ze soms veertien jaar wachten.

Of neem deze paradox: de doorstroming van bewoners uit goedkope huurwoningen naar koopwoningen is vrijwel tot stilstand gekomen, terwijl de koopwoningen in Vinex-wijken als IJburg in Amsterdam voor een deel onverkocht blijven. Er zijn wel woningen voor de doorstromers, maar die willen of kunnen deze niet betalen.

Of deze: projectontwikkelaars, woningcorporaties en politici zijn het er over eens dat een verhoging van de woningproductie nodig is, maar hun eensgezindheid leidt niet tot resultaten. Al jaren geleden hebben `taskforces' dikke rapporten geschreven met tientallen aanbevelingen voor het aanpakken van de stagnerende woningbouw, maar toch loopt die steeds verder terug. Zo maakte het CBS deze week bekend dat de woningbouw steeds meer vertraagt. Duurde in 1995 5 procent van de woningbouwprojecten langer dan twee jaar, dit jaar is dit opgelopen tot 35 procent.

Priemus houdt zich al tientallen jaren bezig met volkshuisvesting. Hij is een betrokken wetenschapper die niet alleen garant staat voor een stroom publicaties over volkshuisvesting en woningbouw, maar ook het politieke debat nooit schuwt. Regelmatig wees hij de achtereenvolgende staatssecretarissen volkshuisvesting op de tekortkomingen in hun beleid. Dit zal hij ongetwijfeld ook blijven doen na 1 september, als hij decaan van de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit in Delft wordt en één dag per week de nieuwe leerstoel Systeeminnovatie Ruimtelijke Ontwikkeling zal bezetten.

,,De schaarste aan woningen is voor een deel door de rijksoverheid zelf gecreëerd'', zegt Priemus ook nu weer. ,,Toen de Vinex-wijken begin jaren negentig in het leven werden geroepen, beloofde de rijksoverheid dat buiten de Vinex-locaties zo weinig mogelijk woningen zouden worden gebouwd. Zo wilde de overheid de risico's verkleinen voor de projectontwikkelaars die de Vinex-wijken gingen bouwen. Dit was bedoeld om de ontwikkelaars te gerieven en niet te veel concurrentie te bezorgen. De Tweede Kamer heeft de toenmalige minister van VROM, Margreet de Boer, op een gegeven moment zelfs gevraagd of de 250.000 woningen buiten de Vinex-gebieden die toen in de pijplijn zaten, niet konden worden geschrapt. Dat bleek niet mogelijk zonder enorme schadevergoedingen te betalen, maar het geeft wel aan hoe men toen dacht over woningbouw.

,,Binnen deze gecreëerde schaarste vond bovendien een verschuiving plaats van huur- naar koopwoningen, en dan nog liefst dure koopwoningen. Maximaal 30 procent van de Vinex-wijken mag bestaat uit sociale-(huur)woningen, zo bepaalde de overheid. Het rijk, en dan vooral de staatssecretaris van Volkshuisvesting van het tweede paarse kabinet, Remkes, hebben een overdreven nadruk gelegd op dure koopwoningen. Daar was volgens Remkes een niet te stillen behoefte aan. Zijn beleid was gebaseerd op onderzoeken uit 1998, maar dat was een andere tijd. Toen bloeide de economie nog volop.

,,Bovendien vermoed ik dat makelaars toen veel potentiële kopers van dure woningen hebben dubbel geteld. Een hedendaagse koper van een dure woning zoekt niet alleen in bijvoorbeeld Amsterdam, maar in de hele Randstad. Hij duikt in verschillende steden op als mogelijke koper en dus overschatten de onderzoeken de behoefte aan dure koopwoningen. Dit wreekt zich nu in bijvoorbeeld IJburg, de Amsterdamse Vinex-wijk. Daar verloopt de verkoop van dure koopwoningen moeizaam en worden ze deels omgezet in huurwoningen.

,,In IJburg zie je nu ook hoe log de mammoettanker van de woningbouw is. Als je van de oorspronkelijke plannen wilt afwijken, kloppen de rekensommen niet meer. Bij goedkopere bouw, moet bijvoorbeeld degene die de grond uitgeeft, omlaag met de prijs. Maar vaak is er voor het geld dat deze dacht te verdienen met het verkopen van de grond, al een besteding gepland. Die moet dan ook weer anders, enzovoort.''

Wat moet de overheid nu doen aan die zelf gecreëerde schaarste?

,,De huidige situatie doet een beetje denken aan eind jaren zeventig, begin jaren tachtig, toen de economie ook niet floreerde en de huizenprijzen nog veel harder daalden dan nu. En wat deed de overheid toen? Juist, ze greep naar het klassieke middel en voerde de subsidies aan de woningbouw op. Dat heeft erg veel geld gekost, maar zorgde ondanks de moeilijke tijden voor records in de woningbouw.

,,Dit is nu niet meer mogelijk. Het regeerakkoord laat een geweldige paradox zien. Ook de regering en de minister van VROM, Dekker, vinden dat er meer woningen moeten worden gebouwd, maar het klassieke instrument, de subsidies, bestaan niet meer. En wat nog wel bestaat aan stimulansen in de woningbouw, wordt nu gereduceerd: de aftrek van de hypotheekrente, de huursubsidie en de fondsen voor stedelijke vernieuwing staan onder druk. Minister Dekker staat een heel moeilijke taak te wachten.''

De woningproductie daalt al sinds 1995. Dit was het jaar van de afschaffing van de woningbouwsubsidies en de verzelfstandiging van de woningcorporaties. Waarom zijn de verzelfstandigde corporaties niet in het gat gesprongen dat overheid en de projectontwikkelaars lieten vallen? Waarom hebben zij niet massaal huurwoningen gebouwd?

,,Misschien hadden de woningcorporaties iets meer kunnen doen, maar ze zijn tegengewerkt door het rijk. Als de corporaties niet bestonden, dan had ik ze niet uitgevonden, heeft Remkes eens gezegd. Dat is een regelrechte motie van wantrouwen. Hij heeft ze allerlei richtlijnen gegeven – afdwingen met wetten kon hij niet meer – die een volkomen verkeerd signaal gaven. Gij zult minstens 50.000 huurwoningen per jaar verkopen, zei hij bijvoorbeeld tegen de corporaties. Als ze dat hadden gedaan, was het leed nu niet te overzien en zouden de tekorten aan huurwoningen nog veel groter zijn. Gelukkig hebben ze er maar 20.000 per jaar verkocht. Ook vond het rijk dat de corporaties geen nieuwe sociale-huurwoningen moesten bouwen – daar waren er toch al te veel van. Maar dure koopwoningen mochten ze ook niet bouwen, want dat was de taak van de projectontwikkelaars. Zo moesten de corporaties voortdurend heel behoedzaam opereren om niet van de inspecteur te horen te krijgen dat ze te veel risico's namen of hun publieke taak verwaarloosden.

,,Bovendien stelde Remkes in zijn nota `Mensen Wensen Wonen' niet minder dan tien eisen aan de woningcorporaties terwijl dat er vroeger maar een stuk of vier waren. Nog erger is dat verschillende van die tien elkaar tegenspreken. Een van de eisen is bijvoorbeeld dat de corporaties de kwaliteit van de woning en de woonomgeving moeten verbeteren. Maar een andere eis is dat ze de betaalbaarheid van woningen moeten bevorderen. Dat is net zoiets als de CPN die vroeger eiste dat de lonen werden verhoogd en de prijzen verlaagd. De overheid moet een paar duidelijke eisen stellen aan de woningcorporaties, meer niet. En afstappen van Remkes' idee dat corporaties eigenlijk gebrekkige hybridische organisaties zijn die deels publiek zijn en gedeeltelijk voor de markt werken. In deze hybride ligt juist hun kracht.''

Toch is niet alleen de overheid verantwoordelijk voor de stagnerende woningbouw. Misschien voert ze een verkeerd beleid, maar haar macht in de woningbouw is sinds het begin van de jaren negentig ook beperkt. De afschaffing van de rijkssubsidies aan de woningbouw kun je beschouwen als het terugtreden van de overheid en een liberalisering van de woningbouw. Waarom werkt de markt niet in de woningbouw?

,,Het CPB suggereerde een paar jaar geleden dat de stagnatie van de woningbouw kwam doordat woningbouw een sluitpost zou zijn in de bouw. Het was de tijd van de tekorten aan bouwvakkers en bouwmaterialen. Prioriteit werd gegeven aan de grote infrastructurele werken als de Betuwelijn, de HSL-lijn en de wegenbouw. Op de tweede plaats kwam de utiliteitsbouw – de kantorenbouw was toen nog lucratief. Als er dan nog bouwvakkers en materiaal over waren, dan werden die, net als in de jaren direct na de Tweede Wereldoorlog, ingezet in de woningbouw. Als dit CPB-verhaal waar is, dan zou de woningbouw nu gered zijn. Maar de recessie en de ingestorte kantorenmarkt hebben niet geleid tot meer woningbouw, integendeel.

,,Projectontwikkelaars wijzen altijd op een teveel aan regelgeving en bureaucratie in de bouw als verklaring voor de stagnatie van de woningbouw. Die zou leiden tot vertragingen, uitstel en zelfs afstel. Het staat buiten kijf dat de regelgeving in de bouw moet worden vereenvoudigd en gestroomlijnd, maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de regelgeving vijf jaar geleden niet heel anders was. En de woningproductie is wel nog verder gedaald.

Zijn verklaring voor de stagnatie in de woningbouw is vooral dat er een toenemend tekort aan bouwlocaties is. ,,De Vinex-periode loopt officieel in 2005 af en projectontwikkelaars en andere bouwers weten nog steeds niet waar de nieuwe bouwlocaties komen. De goede oude traditie van de Nederlandse ruimtelijke ordening om bouwlocaties aan te wijzen, is de laatste jaren verloren gegaan. Na Vinex, de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra uit 1991, zijn geen locaties meer aangewezen. En als je ziet hoeveel tijd er verstrijkt tussen het aanwijzen van een bouwlocatie en het begin van de bouw, wordt het hoog tijd om dit te doen.

,,Dit is wat minister Dekker te doen staat: minder en betere regels in de bouw en het aanwijzen van bouwlocaties. En dan niet meer van die grootschalige locaties, zoals de Vinex-wijken, maar locaties in alle soorten en maten. De grootschaligheid van de Vinex heeft geleid tot resultaten die meestal vlees noch vis zijn, niet suburbaan en niet stedelijk. Daar moet van worden geleerd. De nieuwe bouwlocaties moeten ook niet in één keer worden bebouwd, maar in de loop der jaren, zodat de toekomstige woningbouw zich steeds kan aanpassen aan de veranderende wensen van de bewoners en de markt.''

Zal deze roep om nieuwe bouwlocaties niet stuiten op het bezwaar van de vele Nederlanders, onder wie ook politici, die vinden dat Nederland vol is?

,,Nederland is niet vol. Natuurlijk, de nota `Rekenen met ruimte' van de toenmalige minister van VROM, Jan Pronk, liet zien dat Nederland een extra provincie nodig had om ruimte te geven aan alle ruimteclaims. Woningen, bedrijven, wegen en waterwerken, natuur – ze nemen allemaal meer ruimte in beslag, de komende decennia. Alleen de agrarische sector niet. Die zal de komende jaren aanzienlijk krimpen. En toevallig bestaat het grootste deel van Nederland, zo'n tweederde, nog altijd uit landbouwgebieden. Daar ligt de ruimte.

,,Maar die ruimte moet niet, zoals in de Vinex-locaties is gebeurd, op één manier worden benut. We moeten af van het idee dat er één oplossing mogelijk is voor heel Nederland, zoals bijvoorbeeld Remkes nog dacht als het om de stedelijke vernieuwing ging. Er moet op lokaal niveau consensus worden bereikt over de inrichting van die landbouwgebieden. En als er niet onmiddellijk overeenstemming tussen de betrokken regionale partijen kan worden bereikt, dan moeten ze een paar jaar de tijd nemen om eens na te denken wat ze precies willen met die gebieden. Rijkssteun, voor zover nodig, moet dan gaan naar die locaties waar de betrokkenen het eens zijn: een premie op consensusvorming dus. Dat beschouw ik als een groot voordeel.''