`Aanwijzing' in individuele strafzaken blijft heikel punt

Over de bevoegdheid van de minister van Justitie aanwijzingen te geven in individuele strafzaken is permanent debat noodzakelijk. Daar ligt immers de kwetsbaarheid voor politieke beïnvloeding, meent Winnie Sorgdrager.

Een van de kernpunten bij de reorganisatie van het openbaar ministerie was dat in plaats van de vijf min of meer autonome ressorten, elk onder leiding van een procureur-generaal, één organisatie werd gevormd, met een landelijk college van procureurs-generaal, dat niet noodzakelijkerwijs uit vijf leden behoeft te bestaan. De voorzitter van dat college is de hoogste functionaris van het OM en aanspreekpunt voor de minister.

Deze verandering was nodig omdat de procureurs-generaal voordien tot op grote hoogte hun eigen gedragslijn konden bepalen en dat gebeurde in de praktijk ook. Het optreden van het OM miste daardoor consistentie.

De reorganisatie kreeg zijn beslag in de wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie van 1999. Eén organisatie die ook als eenheid zou functioneren met daarbinnen ruimte voor professionele afwegingen.

Een belangrijk onderwerp in de discussie over de nieuwe wet was de relatie tussen het OM en de minister van Justitie. Dat was zeker geen nieuw punt. Het debat werd al vanaf het begin van de negentiende eeuw gevoerd, toen na de Franse overheersing de nieuwe eenheidsstaat moest worden ingericht. Uiteindelijk werd destijds gekozen voor een `niet onafhankelijk OM' waarvan de ,,ambtenaren verplicht waren de bevelen na te komen, welke in hun ambtsbetrekking door de bevoegde macht vanwege de Koning, zullen worden gegeven''. Aldus de Wet op de Rechterlijke Organisatie van 1827. De formulering is tamelijk vaag en de betekenis ervan is tot de regeling van de aanwijzingsbevoegdheid van de minister in de Wet van 1999 discussiepunt gebleven.

Met het toenemen van de politieke aandacht voor het werk van het OM wordt ook de aard van de relatie tussen OM en minister steeds belangrijker. De vraag is wanneer van een `aanwijzing' (een `bevel', in de oude terminologie) kan worden gesproken. In het verleden ging dat dikwijls in de vorm van circulaires, in een individuele zaak meestal in de vorm van een `goed gesprek' met een van de procureurs-generaal, soms in een schriftelijke opdracht.

In de nieuwe wet is de aanwijzingsbevoegdheid wat meer geconcretiseerd, zodat ook duidelijker is waarover we het hebben. Algemene aanwijzingen hebben betrekking op beleid, bijzondere op individuele strafzaken. En die bijzondere aanwijzingen kunnen bestaan uit een aanwijzing om tot vervolging van een zaak over te gaan, of in een enkel uitzonderlijk geval, om dat juist niet te doen. Dat deze laatste mogelijkheid tot misstanden kan leiden blijkt uit de recente discussies in Frankrijk en Italië. In Frankrijk kwam het debat op gang nadat minister van Justitie Toubon de procureur-generaal opdracht had gegeven het onderzoek naar corrupte handelingen van enkele Parijse bestuurders te staken. Dat was voer voor tegenstanders van het expliciet opnemen van de mogelijkheid van een aanwijzing tot niet-vervolgen. Een essentieel verschil met de situatie van vóór 1999 is dat nu een aanwijzing schriftelijk en gemotiveerd gegeven moet worden. Maar, zoals ook procureur-generaal De Wijkerslooth afgelopen zaterdag in deze krant zegt, de voorzitter van het OM kan voorkómen dat een minister een aanwijzing moet geven.

In een relatie van één op één – waar dat vroeger vijf maal één op één was – is de feitelijke relatie tussen minister en OM sterk afhankelijk van de persoonlijke verhouding tussen de minister en de voorzitter van het OM. Dat is een kwetsbaar gegeven in zo'n belangrijke staatkundige verhouding. Dat is de reden waarom destijds bij de nieuwe wettelijke regeling is vastgelegd dat aanwijzingen schriftelijk moeten worden gegeven. Dat benadrukt de zakelijkheid van de relatie en is bovendien helder en controleerbaar. Voor de politiek, maar ook voor de organisatie zelf.

Naarmate de procureur-generaal `politieker' wordt, heeft het OM daar meer last van. En dat zal sterker worden naarmate de Kamer zich steeds meer met het handelen van het OM gaat bemoeien. Elke gevoelige zaak kan onderwerp van politiek debat worden en kan consequenties hebben voor de relatie tussen OM en minister. Een opdracht van de Kamer aan het OM via de minister is een schrikbeeld dat iedere `magistraat' voor ogen heeft. Welke minister is zo krachtig dat hij zich tegen de waan van de dag in de Kamer verzet? Een procureur-generaal die zich veel van de politieke wind aantrekt, voorkomt die opdracht, maar verhindert niet dat het OM steeds nieuwe maatregelen moet nemen; een procureur-generaal die niet meteen meebuigt, kan zijn minister helpen de rug recht te houden tegenover de Kamer. En dat is toch belangrijk. Als dat niet gebeurt, zal het OM steeds meer een speelbal worden van de politiek. Dan de schikkingen, dan de bolletjesslikkers, dan kinderporno of XTC.

Er is dus wel degelijk reden tot zorg. Misschien nog niet zozeer om de relatie tussen minister en OM, maar om de doorwerking daarvan in de relatie tussen minister en Tweede Kamer. Maar gesteld dat de aanwijzingsbevoegdheid er niet zou zijn? Is het in ons staatsbestel mogelijk dat een orgaan dat beleid maakt, ja in wezen een strafrechtelijk bestuursorgaan is, functioneert zonder politieke controle en beïnvloeding? Is het denkbaar dat het OM een beleid voert en de minister daar niets over te zeggen heeft?

Integendeel: het is de minister van Justitie die de kaders moet aangeven waarbinnen het OM zijn vervolgingstaak uitoefent. Beleid van het OM impliceert zeggenschap van de minister en politieke verantwoording. Zolang wij het opportuniteitsbeginsel kennen op basis waarvan het OM prioriteiten kan stellen, zal de mogelijkheid van de algemene aanwijzing mét politieke verantwoording moeten blijven bestaan

Het bovenstaande betreft de algemene aanwijzing. De bijzondere aanwijzing heeft betrekking op een individuele strafzaak. Gesteld dat de minister daarin geen zeggenschap zou hebben, dan kan het OM geheel naar eigen inzicht in een zaak van strafvervolging afzien. Ook ten aanzien van dergelijke beslissingen moet verantwoording worden afgelegd en moeten correcties kunnen plaatsvinden. De rechter zal uiteindelijk wel oordelen of de vervolging terecht was of niet. Dergelijke ingrepen moeten echter wel uitzondering blijven.

De discussies in Frankrijk en Italië over politieke inmenging in het werk van het OM worden door de tegenstanders van de ministeriële invloed vaak aangehaald om aan te tonen dat ook bij ons de aanwijzingsbevoegdheid moet verdwijnen. Zolang het gaat over de algemene aanwijzingen, gaat de vergelijking niet op. Nergens in Europa maakt het OM beleid zoals in Nederland en nergens gaat de discussie over algemene aanwijzingen. De bijzondere aanwijzing is inderdaad kwetsbaar, vooral de aanwijzing tot niet-vervolgen. Maar die doen op dit moment bij ons geen stof opwaaien. Wat niet wil zeggen dat dat ook nooit zal gebeuren. Ik kan me best een situatie voorstellen waarin de Kamer druk uitoefent op de minister om winkelpersoneel dat een dief vangt en ernstig mishandelt, niet te vervolgen. Daarom moeten we het debat wel blijven voeren.

Winnie Sorgdrager is oud-minister van Justitie.