Ambtenaren krijgen eigen universiteit

Met de komst van Verantwoordingsdag, op de derde woensdag in mei, hebben ambtenaren van verschillende departementen behoefte aan meer financiële kennis.

Een nieuw opleidingsinstituut van het ministerie van Financiën komt daaraan tegemoet. Maar zonder risico's voor het vakdepartement is de opleiding niet.

Hoe vaak kampen rijksambtenaren niet met vragen over beleid, geld en de haalbaarheid van hun plannen? Soms zijn het simpele vragen, over wat een bepaalde maatregel precies kost, bijvoorbeeld. Soms ook is het ingewikkelder, zoals de vraag hoe VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) toe te passen in de praktijk.

Vanaf vandaag kunnen ambtenaren daarvoor terecht bij de Rijksacademie voor Financiën en Economie. Vanmiddag om half vier zou prinses Máxima het nieuwe instituut openen, door de leiding ,,de business university voor het Rijk'' genoemd. De Rijksacademie is officieel al in januari dit jaar van start gegaan en is een samenvoeging van twee bestaande zelfstandige opleidingen, de Vakopleiding Openbare Financiën en de Accountancy Cursussen Rijksoverheid. Doel van de academie is de kwaliteit van het beleid en de financiële verantwoording daarover te verbeteren. De opleidingen zijn gericht op de praktijk binnen het Rijk, juist om die dagelijkse vragen aan te kunnen. En om te voorkomen dat de net met veel overheidsgeld goed opgeleide ambtenaren weggekocht worden door het bedrijfsleven. Maar ook om te zorgen dat het Rijk een interessante werkgever is en blijft.

Het nieuwe onderkomen van de Rijksacademie, in een pand aan de Haagse Zeestraat, ademt een dag voor de opening rust. De tuin baadt in het zonlicht, de vers geplante bloemen en struiken, de vijver en de `rokers-pergola' doen haast huiselijk aan. Ook de lounge, de grote ruimte waar congressen kunnen worden gehouden, oogt vriendelijk. Een paar lange tafels, maar verder vooral kleine zitjes, banken en ruimte. Boven in het pand bevinden zich de kamers voor werkgroepjes en de collegezalen. ,,Sober maar doelmatig'', zegt Peter Arnoldus, hoofd van de Rijksacademie, ,,precies zoals het financiële beleid moet zijn.''

De noodzaak om ambtenaren op andere departementen financieel bij te scholen werd begin jaren tachtig duidelijk toen de zogenoemde operatie `comptabel bestel' werd ingezet. Die operatie was erop gericht om de financiële verantwoording over de begrotingen te versnellen en te verbeteren. Arnoldus: ,,We hadden de affaires met de RSV, met de Walrus, de economische situatie was slecht, het zat financieel kortom allemaal tegen. Vaak zaten er verschillende jaren tussen het uitbrengen van een begroting en de uiteindelijke verantwoording daarover. Dat kon niet langer, de procedures moesten versneld worden.'' Probleem was echter dat het op de verschillende departementen aan voldoende financiële kennis ontbrak, zowel op het gebied van financieel management als accountancy. ,,Het waren boekhoudclubs, met weinig aandacht voor de beleidsmatige kant van de begroting'', zegt Arnoldus.

Eind van de jaren tachtig, begin jaren negentig begonnen de effecten van de opleidingen zichtbaar te worden. Ambtenaren op financiële posities verwierven meer aanzien op de departementen, ze konden met grotere kennis van zaken de begrotingen op hun eigen ministerie opstellen. Van boekhouders werden de `FEZ-ers' (ambtenaren van Financieel Economische Zaken) steeds meer `concern controlers', zegt Arnoldus. De eerste jaren moest er ook nog eens flink bezuinigd worden op alle departementen, wat de positie van de financiële ambtenaren ten goede kwam. ,,In zware tijden zijn financiën belangrijker dan in goede tijden.''

Keerzijde van de groeiende groep goed onderlegde financiële experts was dat het departement Financiën steeds meer onder druk kwam bij begrotingsonderhandelingen. Immers, de specialistische kennis van het vakdepartement raakte via de opleidingen over steeds meer departementen verspreid. Financiën voorzag zo zijn `vijanden' (de andere departementen) feitelijk van munitie. ,,Terecht'', zegt plaatsvervangend hoofd Jolanda Willems, ,,Financiën moet kritisch gevolgd worden.''

Toen Martin van Rijn, directeur generaal op Binnenlandse Zaken, twee jaar geleden met een rapport kwam over de overheid als werkgever (Investeren in mensen en kwaliteit), bleek al snel dat behalve verplegers, politieagenten en onderwijzers ook ambtenaren met een financiële en accountantsfunctie moeilijk te vinden waren. De arbeidsmarktpositie van deze ambtenaren ,,stond er niet zo goed op'', aldus Willems. Het was moeilijk mensen binnen te halen en nog moeilijker om ze binnen te houden. Financiën zelf had niet eens zoveel problemen, maar financiële functies bij andere departementen werden maar met moeite vervuld. Ook de doorstroming van dergelijke ambtenaren binnen de rijksoverheid liet ernstig te wensen over. Daar kwam bij dat in de krappe arbeidsmarkt veel financieel specialisten en accountants een baan in het bedrijfsleven prefereerden boven een functie bij de overheid. Tenslotte kwamen vooral politicologen en bestuurskundigen op een baan bij het rijk af, algemeen economen lieten het afweten. Dat was het startsein om de twee opleidingen samen te voegen, zegt Willems. ,,De kwaliteit van ambtenaren moet ongeacht de arbeidsmarktsituatie omhoog.''

Met de huidige grootschalige omslag in de rijksbegroting, het zogenoemde VBTB-proces (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) veranderde de rol van de financieel specialisten op de departementen nog meer. De snelheid waarmee er verantwoording moet worden afgelegd over de begrotingen is verhoogd. Elk jaar op de derde woensdag in mei moet er verantwoording worden afgelegd over de begroting van het jaar daarvoor. De begrotingen worden sinds drie jaar opgesteld aan de hand van drie kernvragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten? Op Verantwoordingsdag worden opnieuw drie vragen gesteld: wat hebben we bereikt, wat hebben we daarvoor gedaan en wat heeft het gekost? Willems: ,,Je kunt zeggen dat de verantwoording de katalysator is geweest om de twee oude opleidingen (financieel beleid en accountancy, red.) samen te voegen. Controle en beleid maken zijn dichter bij elkaar komen te liggen door VBTB. De vragen zijn niet meer louter financieel van aard, maar gaan echt over de inhoud van het beleid. Dat maakt het complexer.''

In de eerste jaren van de opleidingsinstituten van Financiën overheerste het beeld dat het departement zijn kennis – en vooral zienswijze op het begroten en controleren – op slinkse wijze verspreidde over de andere departementen. Inmiddels is de opleiding aan de Rijksacademie niet meer alleen ,,een Financiën-show'', zoals Arnoldus het noemt. Juist door ook topambtenaren van andere departementen en bijvoorbeeld medewerkers van de Rekenkamer als (gast)docenten op te laten treden, wordt er op een open manier gediscussieerd over begrotingstechnieken, verantwoording en accountancy. Uit eigen ervaring weet Arnoldus dat de mensen die deelnamen aan de oorspronkelijke opleidingen elkaar met enige regelmaat blijven zien. ,,Je bouwt zo een heel netwerk op aan mensen op verschillende departementen op wie je altijd kunt terugvallen'', zegt hij. Die netwerkfunctie maakt ook deel uit van de doelstellingen van de huidige Rijksacademie.

De twee leergangen die de academie nu aanbiedt, zijn het begin van wat moet uitgroeien tot een veel bredere `universiteit voor financiële ambtenaren'. Nieuwe opleidingen zijn in de maak, specialistische cursussen voor vakdepartementen als Sociale Zaken of Defensie worden al gegeven. Het hoogste doel van de Rijksacademie voor Financiën en Economie mag op zijn zachtst gezegd paradoxaal worden genoemd. Als op termijn alle departementen tot in de haarvaten doordrenkt zijn van een doelmatig, rechtmatig en efficiënt begrotings- en verantwoordingsbeleid, rest namelijk maar één conclusie. Arnoldus: ,,Dan kunnen we het ministerie van Financiën opdoeken.''