Spoor niet beter af met concessiewet

Vorige maand stemde de Eerste Kamer schoorvoetend in met een wet die de opdeling van het treinverkeer in regionale concessies regelt. Deze wet beoogt het personenvervoer per spoor klantgerichter en efficiënter te maken. Maar daar zal weinig van terechtkomen, meent Joost Poort.

Medio jaren negentig bracht Nederland een scheiding aan tussen het spoornet enerzijds en het treinverkeer anderzijds. Aangespoord door Europese regelgeving was deze ontvlechting bedoeld om concurrentie op het spoor mogelijk te maken. Het moest de sleutel zijn tot efficiënter en klantgerichter personenvervoer.

Al in 1999 werd met het snelle falen van Lovers Rail duidelijk dat concurrentie op het Nederlandse spoor weinig perspectief heeft. Achteraf is dat gemakkelijk te verklaren. Nederland heeft het drukst bereden nationale spoornet ter wereld. De voor concurrenten interessante trajecten zijn bovendien de drukste en dat maakt de gevoeligheid voor vertragingen en calamiteiten erg groot. Concurrerende vervoerders zijn echter niet bepaald geneigd zich inschikkelijk te tonen en zo de gezamenlijke capaciteit te verhogen. Concurrentie op het spoor mondt daarom uit in een verlaging van de totale capaciteit en zwartepieten. Daarnaast zijn de zogeheten netwerkeffecten bij het reizigersvervoer groot. Treinreizigers stappen liever niet over en leggen bij voorkeur hun hele reis af met één treinkaartje en op basis van één dienstregeling.

Met de nieuwe concessiewet is een nieuwe weg ingeslagen. In plaats van concurrentie op het spoor moeten 21 regionale spoorlijnen openbaar worden aanbesteed. Dat moet leiden tot efficiënter en klantgerichter vervoer. Vanaf 2015 mag ook het intercitynet worden gegund aan de partij die het aantrekkelijkste bod uitbrengt.

Om vier redenen valt daar weinig goeds van te verwachten. Allereerst spelen netwerkeffecten ook bij regionale concessies een rol. Bij de rampzalige privatisering van het Britse spoor is het reizigersvervoer opgedeeld in 26 regio's, die apart werden aanbesteed. De ervaringen daar wijzen uit dat de dienstverlening veel te veel versnipperd is geraakt. Overigens is het Japanse spoorbedrijf wel succesvol opgedeeld in onafhankelijke regio's, maar deze zijn stuk voor stuk groter dan het hele Nederlandse net. Bovendien wordt daar 95 procent van het vervoer binnen de regio afgewikkeld.

De treinreiziger mag niet de dupe worden van de rivaliteit tussen concessiehouders. Daarom is goede coördinatie nodig tussen regio's op het gebied van de dienstregeling en de kaartverkoop. Maar dit kalft tegelijkertijd de ruimte voor ondernemerschap af en daarmee het nut van aanbesteding.

In de tweede plaats gaat de regionale opdeling in Nederland samen met een scheiding tussen het spoornet en het treinverkeer. Het alternatief was geweest de infrastructuur net als de dienstverlening op te knippen in regio's. Dat had echter geleid tot een groot verlies aan schaalvoordelen bij onder andere de stroomvoorziening en het onderhoud van het netwerk.

De keerzijde van de goed verdedigbare keuze om het netwerk intact te laten, is nu het verlies van coördinatievoordelen tussen infrastructuur en dienstverlening. Een monopolie wordt vervangen door een wederzijds monopolie, met alle risico's van gijzeling en geschuif met de schuldvraag. Innovatiesprongen, zoals de overgang naar een hoger voltage of een ander veiligheidssysteem, worden een stuk ingewikkelder wanneer dit overeenstemming vergt tussen een infrastructuurbedrijf en een twintigtal vervoerders. Zeker wanneer de kosten van zo'n innovatie niet gelijkelijk tussen de partijen verdeeld zijn, zal dit de vooruitgang ernstig belemmeren.

Ten derde is de aanbesteding zelf allesbehalve eerlijk. NS Reizigers heeft als zittende partij een grote kennisvoorsprong op potentiële concurrenten. De NS heeft het beste inzicht in de kosten en opbrengsten van een traject, wat toetreders huiverig zal maken mee te dingen.

Het ontbreken van een gelijke concurrentiesituatie leidde bij de aanbesteding van de HSL tussen Brussel en Parijs al tot een farce: van de vier gegadigden haakte er één gelijk al af, de tweede bood onder het normbedrag en de derde voldeed niet aan de voorwaarden. Gebruikmakend van zijn kennisvoorsprong kan de NS ook in de toekomst een aanbestedende regio in gijzeling nemen door geen bod of een slecht bod uit te brengen. Eerder deze maand kondigde de NS al aan er weinig voor te voelen om op onrendabele trajecten te bieden.

De concessiewet beoogt oneerlijke concurrentie tegen te gaan door de `kartelwaakhond' NMa de marktmacht van de biedende partijen te laten toetsen. Dit kan aanleiding geven om de NS bij een regionale aanbestedingsprocedure uit te sluiten wegens het grote marktaandeel in de rest van het land. Maar wat is hier de relevante markt? Iedere regionale spoorlijn heeft een monopoliekarakter. Concurrentie ondervindt zo'n lijn alleen in beperkte mate van het streekbusvervoer. Het is slecht verdedigbaar om een partij op grond van zijn marktaandeel elders uit te sluiten, terwijl een integratie van trein en busvervoer in een regio juist wordt toegejuicht. Syntus heeft juist op die manier in de Achterhoek een welkome efficiëntieslag gemaakt. Gelet op monopoliemacht valt hier echter meer tegenin te brengen dan tegen de aanwezigheid van één bedrijf in veel regionale markten.

Ten slotte kan de looptijd van de concessies problemen geven. De beoogde termijn voor regionale lijnen is zes jaar; maximaal toegestaan is vijftien jaar. Zes jaar is echter veel te kort om investeringen in materieel terug te verdienen. De levertijd van nieuw materieel beloopt al een paar jaar. Groot-Brittannië heeft slechte ervaringen opgedaan met concessies die zeven jaar liepen en die onvoldoende zekerheid boden om investeringen in materieel te rechtvaardigen.

De concessiewet tracht dit te ondervangen door een nieuwe concessienemer te verplichten het materieel en het personeel – met uitzondering van het management – over te nemen van zijn voorganger. Een sympathiek idee, maar daarmee wordt de ruimte voor ondernemerschap en efficiëntiewinst danig beknot. Bovendien zijn er nog geen duidelijke afspraken gemaakt over de waardering van het over te dragen materieel, wat nog veel gesteggel zal uitlokken. Wat concurrentie had moeten zijn, wordt teruggebracht tot het eens in de zes jaar overspuiten van de treinstellen en een nieuw jasje voor het personeel.

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft beloofd de concessiewet in 2006 te evalueren. Laten we hopen dat er tot die tijd weinig onherstelbare schade is aangericht aan het toch al kwetsbare treinvervoer. Dit kan door te kiezen voor concessies met een maximale looptijd en onderhandse aanbesteding aan de NS met zo min mogelijk aandacht voor het marktaandeel elders op het spoor.

Joost Poort is onderzoeker bij NYFER en auteur van het rapport `Publieke belangen in private handen'.