WEGGEGOOID GELD

De les van veertig jaar onderwijsbeleid van de Wereldbank: haar analyses zijn op drijfzand gebaseerd.

Het was allemaal goed bedoeld, maar met haar leningen ter verbetering van het onderwijs in ontwikkelingslanden heeft de Wereldbank de plank flink misgeslagen. Ontwikkelingslanden zijn op kosten gejaagd en veel Wereldbankgeld is verspild. Want de analyses van de Wereldbank, die in de wereld van ontwikkelingshulp altijd erg serieus worden genomen, waren gebaseerd op drijfzand. Dit schrijft Stephen Heyneman, hoogleraar Internationaal onderwijsbeleid en oud-werknemer van de Bank, deze maand in het International Journal of Educational Development.

Intern was kritiek op de analyses niet populair bij de Wereldbank. Omdat Heyneman tot midden jaren '90 bij de Bank werkte, kent hij mooie details, die hij in de noten bij zijn artikel geeft. Zo meldt hij in een noot dat in 1994 een zinsnede over de onverminderde prioriteit van lager onderwijs in een nota over hoger onderwijs zonder medeweten van de auteurs en vlak voor publicatie in het kantoor van de een na hoogste ambtenaar van de Bank (Senior Vice President) aan de tekst werd toegevoegd. In een andere noot vertelt Heyneman over werknemers die het in 1995 ergens oneens mee waren. Voor onderling overleg belegden ze een nachtelijke ontmoeting in een park. Een schrijnender illustratie van een oppressieve werksfeer is moeilijk denkbaar.

De Wereldbank is een van de belangrijkste financiers van projecten om wereldwijd armoede te bestrijden. Ze doet dat met leningen aan overheden waaraan strikte voorwaarden zijn verbonden wat de besteding betreft, maar ook wat het algemene bestuur, `good governance' betreft. In 2002 leende de Bank bijna 20 miljard dollar uit. Jaarlijks gaat zo'n vier procent van het budget naar onderwijs, het totaal sinds 1963 is 30 miljard dollar. De Wereldbank financiert momenteel 158 onderwijsprojecten in 83 landen.

Heyneman staat niet alleen in zijn kritiek op het onderwijsbeleid van de Bank. Bijvoorbeeld George Psacharopoulos, tot 1998 senior adviseur van de Vice President for Human Capital en sindsdien consultant en mede-auteur van studies bij de Bank, meldt telefonisch de kritiek van Heyneman te steunen. Het is zelfs nog veel erger, zegt Psacharopoulos: ``De situatie die Heynemans beschrijft voor het onderwijsbeleid is representatief voor de rest van de Wereldbank.''Het onderwijsbeleid, schrijft Heyneman, is jarenlang uitgegaan van technieken uit de koker van de economen. Eerst draaide het om manpower planning: het voorspellen van arbeidsmarktbehoeften. En toen dat uit de mode raakte ging het om de berekening van de maatschappelijke opbrengst van onderwijs, de zogenaamde rate of return. Dat leidde respectievelijk tot een exclusief geloof in beroepsonderwijs in de jaren '60 en '70 en vervolgens tot nadruk op lager onderwijs in de jaren '80 en '90. Het nut van die keuzes werd niet onderzocht. Wie eraan twijfelde, binnen of buiten de Bank, werd niet gehoord door de beslissers.

Door gebrek aan openlijk debat en de onevenwichtige verdeling van macht tussen de uitvoerende departementen, beleidsdepartementen en onderzoeksdepartementen (die elk hun vice presidents hebben) konden volgens Heyneman verkeerde inschattingen, `karikaturen' van beleid, veel invloed krijgen. Het beleid van de Bank wordt gemaakt en de besluiten genomen bij de twee eersten. De onderwijsonderzoekers hebben daar bar weinig invloed op. De studies die zij schrijven kunnen jaar na jaar verklaren dat niets belangrijker is dan onderwijs, toch blijft de Bank bij die vier procent van het hele budget dat aan onderwijs besteed wordt.

Oud-minister en huidige voorzitter van de Universiteit Maastricht, Jo Ritzen, was van 1999 tot 2002 Vice President for Development Economics bij de Bank, speciaal belast met onderwijszaken. Ook hij denkt dat Heyneman gelijk heeft, maar dan wat betreft `de oude Bank'. ``Sinds een jaar of vijf is er van alles veranderd. Beleidsvorming en besluitvorming zijn transparanter geworden, en de macht van de regionale vice-presidenten is nu minder groot.'' Volgens Psacharopoulos is dat niet zo. ``Er is wel gereorganiseerd, maar daarmee is die onevenwichtigheid in de machtsverhoudingen niet aangepakt. Er is niets veranderd.''

De dominantie van manpower planning en later rate of return zijn historisch verklaarbaar. Na de Tweede Wereldoorlog had de Wereldbank het mandaat gekregen om landen door middel van leningen te helpen met hun economisch herstel en ontwikkeling. Voor ontwikkelingslanden betekende dat de aanleg van wegen, bruggen en vliegvelden en de mechanisering van de landbouw. Onderwijs was geen taak van de Wereldbank. Toen het dat werd, was de vraag niet welk onderwijs nodig was voor de ontwikkeling van een land, maar wat nodig was om de technici op te leiden die de infrastructurele projecten zouden onderhouden.

Zelden succesvol

Zo werd manpower planning de favoriete methode van de beleidsafdelingen om de toewijzing van middelen te onderbouwen. Er werd dus veel technisch onderwijs gepland, dat in de praktijk echter vaak niet van de grond kwam. De afdeling voor onderzoek op het gebied van onderwijs legde zich toe op studies naar het economisch nut van praktijkgericht middelbaar onderwijs. Landen die een lening wilden bemachtigen, lieten zich overtuigen om zoveel mogelijk praktijkgericht onderwijs in te voeren. Dat bleek echter duur te zijn, moeilijk te beheren en zelden succesvol. Materialen voor praktijklessen ontbraken vaak en de helft van alle gefinancierde programma's had te kampen met een tekort aan leraren. Cijfers over het falen van deze aanpak waren al snel beschikbaar. Maar de besluitvormers wilden er volgens Heyneman niet van horen. En of praktijkgericht onderwijs inderdaad goed was voor de economie werd ook niet bestudeerd. Tot medewerkers eind jaren '70 bekeken waar de leerlingen met hun nuttige vaardigheden eigenlijk bleven. Ze bleken in veel landen moeilijker aan het werk te komen dan ouderwets geschoolde jongeren, en de economie dus niet te helpen. Dat was het einde van het primaat van praktijkgericht onderwijs, schrijft Heyneman. `Was het maar waar', zegt Psacharopoulos.

Wie wel eens naar scholen in ontwikkelingslanden kijkt, vreest dat Psacharopoulos het juist ziet. Ideeën van de Wereldbank verdwijnen trager dan het zwerfvuil. Ontelbare ontwikkelingswerkers, ambtenaren en consultants over de hele wereld danken hun prestige aan de mate waarin ze ermee vergroeid zijn. Naailes en timmerles zijn nog steeds heilig in de curricula van duizenden scholen waar al jaren geen garen of hamer over de vloer is geweest.

Na de periode van het praktijkgerichte onderwijs gaf de Bank toe dat ze van andere sectoren van onderwijs eigenlijk niet veel verstand had. Om zich vervolgens met alle sectoren te gaan bemoeien. Een totaal ander analytische model kwam in de mode, niet op basis van de vraag `waaraan is behoefte?' maar op basis van `wat levert het op?' Deze `Rate of return'-studies lieten zien dat lager onderwijs meer oplevert aan belastinginkomsten (van mensen die met dat diploma een baan vonden) dan het regeringen kost. Bij hoger onderwijs ligt het omgekeerd. De conclusie was duidelijk. De voorkeur voor leningen verschoof naar `gewoon' lager onderwijs. Het leidde tot een nieuw recept voor het onderwijsbeleid, waarover de Bank onderhandelde met de ministeries van Financiën – niet Onderwijs – van lenende landen. De belangrijkste ingrediënten waren de verschuiving van publieke middelen van middelbaar en beroepsonderwijs naar basisonderwijs, en drastische verlaging van publieke uitgaven voor hoger onderwijs. Adviezen over andere financieringsmodellen van het hoger onderwijs kon de Bank niet geven, dáár had zij de deskundigheid niet voor.

Ontwikkelingslanden protesteerden tegen de nieuwe leenvoorwaarden. Ze leken tot doel te hebben om de ontwikkeling van hun eigen onderzoek en onderwijs in te dammen. Onderwijsdeskundigen van de Bank waren ook niet blij, maar konden het geloof van de andere afdelingen in het nieuwe recept niet doen wankelen. Heyneman voert aan dat slechts een kleine minderheid van de 250 onderwijsdeskundigen een opleiding heeft op dat terrein, en dat een stuk of twaalf van hen er ooit over heeft gepubliceerd. Psacharopoulos vreest dat ook gewoon ambtenarengedrag het euvel is: ``een post bekleden, maar niet warm of koud worden van de verantwoordelijkheden.''

Onzinnig

Inmiddels is er wel iets veranderd. Sinds 1995 noemt een serie Bankrapporten over hoger onderwijs het onzinnig om de opbrengsten van hoger onderwijs alleen te meten aan de belasting die hoogopgeleiden betalen. Maar dat heeft nog niet geleid tot meer leningen voor die sector, en bij andere donoren en ngo's als Oxfam, tiert de weerzin tegen hoger onderwijs nog welig, ondanks de felle kritiek uit die hoek op andere aspecten van het beleid van de Wereldbank.

Heyneman ziet een groot probleem in het feit dat de Bank nooit aansprakelijk is voor foute inschattingen en verspild geld, zelfs niet als ze `dead wrong' is. Dat moet veranderen, vindt hij. Maar hoe? De oplossing die Heyneman noemt, om de functies van lenen en beleidsonderzoek te scheiden en het lenen liever over te laten aan regionale banken als de Asian Development Bank, volgt na alle kritiek toch als een donderslag bij heldere hemel en is zelfs volgens Psacharopoulos overdreven. Ze sluiten wel aan bij de aanbevelingen van de Meltzer-commissie. Die kreeg in 1998 opdracht van het Amerikaanse Congres om de effectiviteit van de internationale financiële instellingen – waaraan de VS te veel geld naar hun zin kwijt zijn – te bekijken. Een van de conclusies was dat het effectiever en zelfs goedkoper zou zijn om het geld voor arme landen te schenken in plaats van te lenen.

S.P. Heyneman The history and problems of education policy at the World Bank 1960-2000 International Journal of Educational Development, Vol 23/3 May 2003, pp 315-337