Democratie en slagvaardigheid

In de crisis om Irak was Europa als zodanig afwezig. De Europese Unie kon geen eensluidend standpunt innemen. Zij was verdeeld tussen vier staten – Frankrijk, Duitsland, België en Luxemburg – die zich tegen het Amerikaanse beleid uitspraken, en acht staten die dit steunden, en dan nog enkele (waaronder Nederland) die het verstandiger vonden geen openlijke keus te doen.

Hoe dit te remediëren? Daar buigt zich in Brussel de Conventie onder voorzitterschap van de Franse oud-president Giscard d'Estaing over. Ook de Nederlandse Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft daar al meermalen advies over uitgebracht, laatstelijk nog een vervolgadvies, dat vorige week uitgedeeld werd.

In dit vervolgadvies komt de AIV tot de interessante uitspraak dat `het vraagstuk van de democratische legitimatie' van de EU `van nog groter belang' is dan de problemen van `slagvaardigheid, efficiency en eenheid van externe vertegenwoording' – problemen die `onbeheersbaar' dreigen te worden als bij uitbreiding van de EU tot 25, en later tot 30, leden `alles bij het oude wordt gelaten'.

Met andere woorden: als puntje bij paaltje komt moet, volgens de AIV, de slagvaardigheid van de EU wijken voor haar democratische legitimatie. Dat is een respectabel standpunt, maar het betekent wél dat, als dit standpunt zou worden gevolgd, de kans groot wordt dat bij een volgende crisis de EU even afwezig zal zijn als zij in de crisis om Irak was.

De breuklijn tussen degenen die voorrang geven aan de slagvaardigheid van de EU en hen die haar democratische legitimatie `van nog groter belang' achten, loopt grofweg tussen de grote Europese landen en de kleinere (groot naar Europese proporties dan, want bondskanselier Schröder noemde vorige week vrijdag Duitsland een middelgroot land – wat is Nederland, dat zichzelf graag als middelgrote mogendheid ziet, dan wel niet?)

Maar betekent dit dat de grote Europese mogendheden, als zij in de EU meer de dienst zouden uitmaken dan zij nu al doen, democratische legitimatie ontberen? Nee, samen maken Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Italië en Polen dat zijn de groten – 74 procent van de totale bevolking van de EU uit, en bovendien zijn de regeringen in die landen alle het product van democratisch verlopen verkiezingen. Zij kunnen dus op een democratisch gekozen meerderheid bogen.

Daartegenover staan negentien kleinere (zelfs heel kleine, zoals Luxemburg en Malta) mogendheden, die samen 26 procent van de totale bevolking uitmaken – demografisch een minderheid dus. Deze mogendheden nu verzetten zich tegen een hoe dan ook verkapte machtsaanspraak van de zes groten – ook wanneer dit verzet tot resultaat zou hebben dat de EU een politieke dwerg blijft.

Dat verzet berust op het nationaal beginsel en op de fictie van de gelijkheid der staten. Dat is een sympathieke grondslag, maar met democratie tussen burgers heeft het weinig te maken. Van de meeste nieuwe leden is het goed te begrijpen dat zij voorrang geven aan hun nationale zelfstandigheid. Die hebben ze net veroverd op de Sovjet-Unie.

Voor oude leden, zoals België, Nederland en Luxemburg, is het moeilijker hun verzet democratisch te legitimeren. Zij belijden immers al ruim een halve eeuw het beginsel dat de nationale staat juist moet verdwijnen, althans gekortwiekt dient te worden, terwille van het Europese ideaal, en nu beroepen zij zich op het beginsel van de gelijkheid der staten (wat het behoud ervan vooronderstelt).

Om uit dit dilemma te raken beroepen zij zich op de constructie van de supranationale Europese Commissie, die verantwoording verplicht is aan het Europese Parlement. In die constructie waarborgt de Commissie de belangen van de kleinen tegenover eventuele machtsaanspraken van de groten.

Het is een fraaie constructie, een van de grootste prestaties van naoorlogs Europa. En zij werkt ook: enkele jaren geleden is de hele Commissie afgetreden, nadat haar duidelijk was geworden dat een grote meerderheid in het Europese Parlement haar aftreden eiste. Maar of dit de slagvaardigheid van de EU als zodanig ten goede is gekomen? In elk geval is er een wrijving te constateren tussen beide doeleinden van de EU: slagvaardigheid en democratische legitimatie.

Bovendien: ook de Europese Commissie moet, wil zij resultaten bereiken, rekening houden met de `correlatie der krachten' binnen de EU. Het ene land is nu eenmaal krachtiger dan het andere, en naarmate het krachtiger is, zal het meer geneigd zijn een hoge prijs voor zijn medewerking te bedingen. De functie van de Commissie als waarborger van de belangen der kleinen kent dus in de praktijk haar grenzen.

Maar is, anderzijds, een EU waarin recht wordt gedaan aan de grotere demografische en politieke macht der groten, een waarborg voor een slagvaardig beleid? Allerminst. In de crisis om Irak waren de groten al evenzeer verdeeld als de rest van de EU, en niets wijst erop dat een president of een minister van Buitenlandse Zaken van de EU daarin iets zou kunnen veranderen.

Het wordt tijd te verklaren waar ikzelf sta in dit conflict. Welnu, mijn standpunt heeft niet de pretentie objectief te zijn. Als burger van een klein – of, als u wilt, middelgroot – land koester ik een natuurlijk wantrouwen tegen kongsies van groten (hoezeer ook democratisch gelegitimeerd). Mijn sympathie gaat dus uit naar het verzet van de kleinen daartegen.

Het is waar dat dit de slagvaardigheid van de EU niet zou versterken. Maar mijn spijt hierover blijft binnen de perken, omdat een heerschappij van de groten die slagvaardigheid evenmin zou vergroten, gezien de ervaringen van de afgelopen maanden. Of anders gezegd: als er een redelijke kans bestond dat de groten het eens worden over het beleid dat de EU in de wereldpolitiek moet volgen, dan zou een beknotting van de bevoegdheden der kleinen te overwegen zijn. Zo'n offer, dat niet meer ongedaan gemaakt zou kunnen worden, zou echter voor niets zijn als eenheid tussen de groten niettemin eer uitzondering dan regel zou zijn, en daar lijkt het op.