Vrije Europese afvalmarkt is slecht voor milieu

Veel milieuproblemen zijn gebaat bij een grensoverschrijdende aanpak, maar de plannen om binnen de EU vrij verkeer van afval toe te staan, kunnen leiden tot hogere kosten en zullen het milieu geen goed doen, menen Henk Bakker en Ton Doppenberg.

Nederland heeft de afgelopen decennia veel geïnvesteerd in hoogwaardige afvalverwijdering. Maar een bekend gezegde in de afvalwereld luidt: afval gaat naar het laagste punt in de markt. Als over een paar jaar de grenzen open gaan voor afval, zal dat effect in versterkte mate optreden. Het hoge niveau van onze afvalverwerking zal afdalen naar het lage Europese gemiddelde.

Hier dreigt iets vergelijkbaars te gebeuren als in de energiesector. Nederland loopt voorop en krijgt te maken met de wet van de remmende voorsprong. De liberalisering van de energiemarkt heeft er onder andere toe geleid dat milieuvriendelijke warmtekrachtcentrales in Nederland buiten bedrijf zijn gesteld, met als gevolg dat we voor een deel van onze energie nu aankloppen bij de door ons zo verfoeide Franse kerncentrales. Op de afvalmarkt zal verdere liberalisatie op Europees niveau leiden tot stilstand van onze hoogwaardige verwerkingsinrichtingen, ten gunste van storten.

In het Landelijk Afvalbeheersplan, onlangs aanvaard door de Tweede Kamer, staat dat in het jaar 2006 de grenzen helemaal open moeten gaan. Er wordt nog wel een voorwaarde genoemd, namelijk dat er sprake moet zijn van een gelijk Europees `speelveld'. Maar in de praktijk zal die voorwaarde weinig waard blijken te zijn. Het is een utopie te denken dat de andere Europese lidstaten, en met name de toekomstige lidstaten, bereid zullen zijn miljarden euro's te investeren om een afvalbeleid uit te voeren dat zo hoogwaardig is als het Nederlandse. Overigens gaan nu al miljoenen tonnen afval de grens over, met een officiële vergunning, zonder dat dit gelijke speelveld een feit is.

Het Europa van de vijftien, en straks van de zevenentwintig, is nog een lappendeken als het gaat om welvaart, bevolkingsdichtheid, industrialisatie en milieukwaliteit. Het laat zich raden dat, wanneer de binnengrenzen zijn geslecht, het afval zal verdwijnen naar de randen van Europa, waar de laagste punten te vinden zijn van de afvalladder. Op de laagste trede staat storten, verbranden is beter, recycling nog beter, en preventie staat milieuhygiënisch bovenaan.

Ongetwijfeld gaat de liberalisatie gepaard met strenge milieuwetgeving. Maar het zal moeilijk zijn die te handhaven. Iedere wetgeving heeft een 'grijs gebied' en beleidsmakers onderschatten dikwijls de creativiteit waarmee ondernemingen de regels kunnen interpreteren.

Als de grenzen opengaan en er elders binnen de Europese Unie voor aantrekkelijke prijzen gestort kan worden, komt in Nederland de hoogwaardige afvalverwerking in de knel. Als Nederland zijn afval gaat exporteren, ontstaan er elders in Europa milieuproblemen omdat afval daar niet op de best mogelijke manier wordt verwerkt.

Afvalverwerking is ongetwijfeld een economische activiteit. Maar het is meer. Goed beheer van afval dient de volksgezondheid en de verbetering van het leefmilieu. Op verschillende manieren is geprobeerd het publieke belang van goed afvalbeheer te waarborgen. Zo heeft het Afvaloverlegorgaan een eisenpakket opgesteld voor afvalbeheer. Dit pakket richt zich voornamelijk op de continuïteit van het afvalbeheer in Nederland, zonder stil te staan bij mogelijke monopolievorming in de Europese markt en de milieukwaliteit in Europese context. Deze eisen gaan dus voorbij aan de kernvraag: is de voorgestelde marktordening wel geschikt voor het realiseren van de publieke doelstelling?

Veel internationaal opererende afvalbedrijven zullen die vraag bevestigend beantwoorden. Die beschouwen de verwijdering van afval meer als een economische activiteit dan een maatschappelijke. Maar ons antwoord op die kernvraag is: neen. Het publiek belang is niet gediend bij de richting waarin het afvalbeleid zich ontwikkelt, namelijk die van een laisser faire-politiek.

De grenzen van dit beleid worden al zichtbaar in de lichte paniek onder de afvalverwerkers. De export van het afval is vorig jaar flink gestegen: afhankelijk van de deelstroom met ruim 100 tot meer dan 3000 procent vergeleken met het jaar daarvoor. Dat gegeven gekoppeld aan de neergaande economie leidt ertoe dat sommige afvalverbrandingsinstallaties niet meer verzekerd zijn van een vollast. Als deze ontwikkeling doorzet, wordt de rekening bij de burger gepresenteerd. Een deel van het bedrijfsleven koerst nu samen met het ministerie van VROM af op een convenant waarin kort samengevat het bedrijfsleven vollast garandeert en de overheid daar verlaging van de stortbelasting tegenover stelt. Een ontwikkeling die op zijn minst opmerkelijk is: aan de ene kant streeft de overheid naar marktliberalisatie en aan de andere kant worden afspraken gemaakt om de gevolgen van die liberalisatie te neutraliseren.

In de praktijk zal overigens die werkelijk vrije markt om een andere reden niet gerealiseerd worden. Omdat afvalverwijdering een kapitaalsintensieve activiteit is en derhalve in een geheel vrije markt grote financiële risico's met zich meebrengt, zal de Europese markt gedomineerd worden door een klein aantal grote spelers. De onderlinge concurrentie zal op zijn zachts gezegd niet heftig zijn. Ook dit zal zeker geen prijsverlagend effect hebben.

Als verdergaande liberalisatie niet het antwoord is op de vraag naar milieuvriendelijke en efficiënte afvalverwijdering, hoe luidt die dan wel? We willen in ieder geval niet pleiten voor de terugkeer naar de tijden toen de overheid alles zelf regelde. Wél zullen de overheden meer verantwoordelijkheid dan nu moeten nemen. Het rijk zal wettelijk moeten vastleggen dat gemeenten niet alleen voor de inzameling van afval maar ook voor de verwijdering daarvan de verantwoordelijkheid krijgen. Met andere woorden: gemeenten dienen ook verantwoordelijk te zijn voor de wijze waarop en waar hun afval wordt verwerkt. De laatste jaren zijn vele samenwerkingsverbanden vooruitlopend op de liberalisatie opgeheven. Aangezien afvalverwijdering een bepaalde schaal nodig heeft, zal het rijk samenwerking tussen gemeenten moeten kunnen afdwingen. De gemeenten die in de toekomst samenwerken kunnen dan zelf uitmaken of ze afvalverwijdering uitbesteden of in eigen beheer uitvoeren. Dit principe zal een permanente tegenkracht voor eventuele monopolisten zijn. Met deze ordening kan er ook beter met afvalstromen worden gestuurd zodat het bereiken van vollast van verbrandingsinrichtingen gemakkelijker zal gaan. Het lijkt ons een uitdaging voor het rijk om de nieuwe spelregels voor de samenwerkingsverbanden in overleg met de gemeenten te ontwikkelen.

Het vermijden van milieuproblemen door afvalexport in minder welvarende EU-lidstaten kan worden bereikt door een herwaardering van het principe van zelfvoorziening. Onder zelfvoorziening verstaan wij dat afval zo dicht mogelijk bij de plaats waar het ontstaan is wordt verwerkt. De afstand tussen de plaats van het ontstaan en de plaats van verwerking van afval zou niet groter moeten zijn dan 100-200 kilometer. Pragmatisch gezien kunnen de huidige landsgrenzen het zelfvoorzieningsgebied bepalen. Voor grotere EU-lidstaten kan een verdere onderverdeling worden bepaald. Is het bij zo'n benadering dan niet mogelijk dat er afval van Limburg in Aken wordt verwerkt? Dergelijke `grensgevallen' zullen afzonderlijk beoordeeld moeten worden waarbij de afstand en de vollast van de bestaande Nederlandse verwerkingsinrichtingen bepalend moeten zijn.

Als de overheid niet optreedt en stuurt, verdringt de winstdoelstelling de milieuambities. Afvalinzameling en -verwerking is om redenen van volksgezondheid en milieu een zaak van overheidsorganen geworden. Enige marktwerking stimuleert kostenbesef en efficiency – daar is niets mis mee. Maar die nutsfunctie verdraagt zich niet met de volledige vrije markt, want dan betalen overheid en burger de prijs van liberalisering. Zolang in Europa nog geen zicht is op een echt level playing field, moet de landsgrens op slot blijven voor afval - of slechts een beetje open, mits er wordt vastgehouden aan het principe dat afval niet over een te lange afstand mag worden versleept.

Wat de nutssector betreft, wil Nederland altijd het braafste jongetje van de klas zijn. Waar Frankrijk en Duitsland terughoudender zijn, staat Nederland al te trappelen om te liberaliseren, zonder zich af te vragen welke gevolgen dit in de praktijk zal hebben. Om het te versimpelen: als het zo doorgaat zal het Nederlandse afvalbeleid twee verliezers kennen: de Nederlandse burger die meer zal moeten betalen voor de afvalverwerking en de minder welvarende EU lidstaten die opgescheept zullen worden met onze troep.

Drs. H.P. Bakker is algemeen directeur van de Milieudienst Groningen; ir. A.A.T. Doppenberg is algemeen directeur van Afvalsturing Friesland N.V/N.V. Fryslân Miljeu.