Kleine EU-landen moeten niet zo bang zijn

De belangen van grote en kleine landen in Europa lopen minder uiteen dan meestal wordt aangenomen, vinden Guillaume Durand en Max Kohnstamm.

In de geschiedenis van de Europese integratie is vrijwel geen politieke kwestie te vinden waarin de grote lidstaten tegenover de kleine stonden. Toch wordt vaak beweerd dat grote en kleine lidstaten bij de inrichting van het Europese bouwwerk fundamenteel uiteenlopende belangen hebben.

Er zijn hier twee centrale thema's. Een permanente voorzitter van de Europese Raad wordt als voordeel voor de grote lidstaten gezien, terwijl de kleinere lidstaten wezenlijk belang lijken te hebben bij een Europese Commissie met evenveel commissarissen als lidstaten.

De redenering achter deze opvatting gaat mank. De discussie over de permanente voorzitter van de Europese Raad wordt beschouwd als dé centrale strijd tussen de `integrationisten' en de `intergouvernementalisten'. Dit leidt tot de gedachte dat dit nieuwe instituut slecht zijn zijn voor de kleine lidstaten omdat die belang hebben bij het behoud van de `communautaire werkwijze'; en dat die functie altijd zou worden bekleed door iemand uit een grote lidstaat – anders dan bij het huidige roulerend voorzitterschap.

Maar bij nader inzien blijken kandidaten uit kleine lidstaten juist in het voordeel. Als het tot een permanent voorzitterschap van de Europese Raad komt, zal de voorzitter worden gekozen door een gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Het is uitgesloten dat de zes grootste lidstaten hun kandidaat aan de anderen kunnen opdringen – daartoe zouden ze in een Unie met 25 leden nog zeker de stem van zeven kleine lidstaten nodig hebben. Omgekeerd zou een eventuele kandidaat uit een kleine lidstaat met de grote leden tot een vergelijk moeten komen om de hindernis van de bevolkingsomvang te kunnen nemen.

Er is geen reden waarom er door de `kleinen' en de `groten' verschillende kandidaten naar voren zouden moeten worden geschoven. Dit is met het voorzitterschap van de Commissie nog nooit gebeurd. In de praktijk zullen kandidaten uit de kleine lidstaten eerder een aanvaardbaar compromis zijn.

Het andere argument – dat de kleine lidstaten er wezenlijk belang bij hebben de traditionele communautaire werkwijze te steunen – gaat in een subtieler opzicht mank. Het is juist dat een permanent voorzitterschap van de Europese Raad het evenwicht binnen het systeem van de Unie ernstig kan schaden. Maar het is misleidend en onbillijk om te beweren dat de afschaffing van het roulerende voorzitterschap in strijd is met het beginsel van gelijkheid tussen de lidstaten.

De communautaire werkwijze is essentieel voor een goed functionerende Unie en dus is het behoud daarvan een `gezamenlijk belang'. Wie beweert dat een verschuiving naar intergouvernementalisme de grote lidstaten zou bevoordelen, ontkent de specificiteit van de Unie, die berust op de gedachte dat de Unie sterker is dan de som van zijn lidstaten.

Als de Europese Conventie uitmondt in een voorstel tot een meer intergouvernementeel institutioneel systeem – iets wat onwaarschijnlijk is – zouden de gevolgen voor de doelmatigheid nadelig zijn voor alle lidstaten, ongeacht hun grootte. De kleine lidstaten zouden dan ook minder egocentrisch moeten redeneren en zich meer moeten bekommeren om het welslagen van de Europese integratie – en niet alleen om hun eigen belangen. Maar ook de grote lidstaten dienen hun standpunt te herzien en toe te geven dat `realisme' in het institutionele machtsspel niet zover mag gaan dat het fundamentele evenwicht in gevaar wordt gebracht. Dit geldt vooral voor de landen die, anders dan Frankrijk en Duitsland, tot nu toe hebben verzuimd te erkennen dat de invoering van een permanent voorzitterschap van de Europese Raad moet worden gecompenseerd door de voorzitter van de Commissie te laten kiezen door het Europese Parlement en zo zijn legitimiteit te versterken.

De kleine lidstaten hebben de neiging koppig vast te houden aan het beginsel van één commissaris per lidstaat. Het vaak genoemde gelijkheidsbeginsel tussen de lidstaten is in deze discussie niet van toepassing. Dat principe houdt niet in dat alle lidstaten in elk opzicht gelijk zouden moeten zijn. De Unie is historisch gegrondvest op de gedachte dat soevereiniteit een begrip uit het verleden is en dat de in het volkenrecht gehanteerde fictie dat soevereine staten volkomen gelijk zijn, tegenover de werkelijkheid moet worden gesteld.

Dat is de basis van twee zichzelf versterkende overtuigingen die centraal staan bij de Europese integratie. Ten eerste is voor kleine en middelgrote landen die zich op een klein en dichtbevolkt continent bevinden hun onderlinge afhankelijkheid een realiteit, waarmee alleen vreedzaam kan worden omgegaan door hun soevereiniteit samen te voegen. Ten tweede is deze samenvoeging van de soevereiniteit de enige oplossing als de Europese landen willen dat ze worden gehoord en dat er naar hen wordt geluisterd – dat wil zeggen als ze echte soevereiniteit willen herwinnen in een wereld van grootmachten.

Deze baanbrekende denkbeelden verklaren waarom de Europese Gemeenschap, en daarna de Unie, tot een breuk met de normen van het volkenrecht hebben geleid. Door bepaalde aspecten van het volkenrecht en hun grondwetten te combineren, hebben de lidstaten een gedifferentieerd gewicht van communautaire instellingen aanvaard. Het Verdrag van Rome wees twee Commissarissen toe aan Frankrijk, Duitsland en Italië, terwijl België, Luxemburg en Nederland er elk maar één kregen. De feitelijke ongelijkheid van de lidstaten is altijd een centraal kenmerk geweest van de Raad van Ministers, waarin de stemmen niet hetzelfde wogen en het democratische meerderheidsbeginsel de afgezwakte vorm had van een gekwalificeerde meerderheidsstemming.

Met de Commissie ligt het aanwijsbaar anders. Het lijkt redelijk dat de wetgevende lichamen (het Europese Parlement en de Raad van Ministers) worden samengesteld op basis van degressieve proportionaliteit – waarbij het proportionaliteitsbeginsel recht doet aan de gelijkheid van de ingezetenen, en de degressie het `meerderheidsbewind' verzacht en recht doet aan de `soevereiniteit' van de kleinere lidstaten. Omdat de Commissie de agenda van de Unie bepaalt, bekleedt zij een unieke plaats in het hart van het institutionele stelsel. De Commissie is de katalysator van een Europees belang, want doordat zij wordt benoemd door de Europese Raad is zij gelegitimeerd door de staten, en doordat zij het fiat heeft gekregen van het Europese Parlement is zij gelegitimeerd door de bevolking.

De overtuigendste argumenten zijn echter minder subtiel van aard. In elk land zou er iemand moeten zijn die daar de `Unie' belichaamt en die een Europese boodschap kan overbrengen in de nationale media en in de betreffende nationale talen. Eén commissaris per lidstaat is, althans in theorie, de beste garantie dat dit inderdaad gebeurt.

Maar kleinere lidstaten die voor `hun' commissaris pleiten, zijn geneigd uit het oog te verliezen dat de Commissie effectief moet functioneren. De doelmatigheid zou ernstig worden aangetast als de verantwoordelijkheden uitsluitend zouden worden verdeeld met het doel alle toekomstige 25 commissarissen een behoorlijke portefeuille te geven, in plaats van naar functionele behoefte. Kleinere lidstaten hebben een sterke Commissie nodig – net als grotere lidstaten. Iedereen moet bereid zijn concessies te doen. Een hiërarchisch georganiseerde Commissie is heel zinnig. Een tweetraps-Commissie, met een twaalf leden sterk bestuur en daarnaast een aantal `gewone' commissarissen – 13 in een Unie van 25 lidstaten – lijkt een acceptabele verdeling.

De regel van één commissaris per lidstaat is in vele opzichten niet de beste manier om een goed functioneren te verzekeren. In de eerste plaats beperkt dit de voorzitter van de Commissie sterk in zijn mogelijkheden om een ploeg te kiezen. Het zal daarom duidelijk zijn dat lidstaten wel personen moeten kunnen voordragen bij de voorzitter van de Commissie, maar dat de uiteindelijke keuze niet door hen behoeft te worden goedgekeurd. In de tweede plaats zou de één-commissarisregel kunnen worden opgevat als discriminatie jegens de inwoners van grotere lidstaten. Het is niet onredelijk of onheus om te stellen dat de voorzitter van de Commissie meer kans heeft om een geschikte kandidaat voor een bepaalde post te vinden in een land met 80 miljoen inwoners dan in een land met 400.000 inwoners.

De oplossing is dat de voorzitter van de Commissie alle vrijheid krijgt om zijn ploeg samen te stellen en in te richten zoals hij wil. In het huidige politieke debat beschouwt men dit als een utopie. Zij die zich tegen deze oplossing verzetten, vrezen vermoedelijk dat ze zou leiden tot een gevaarlijke onevenwichtigheid. Maar dat is geen overtuigend argument. Integendeel, als de voorzitter van de Commissie de volle verantwoordelijkheid krijgt voor de samenstelling van zijn ploeg, zal hij zijn best doen om een verdeling te maken die voor iedereen aanvaardbaar is.

In de Unie is het geheel meer dan de som der delen, en alle lidstaten hebben profijt van de integratie. Maar men kan redelijkerwijs aannemen dat de kleinere lidstaten relatief meer hebben geprofiteerd, niet alleen omdat zij, zonder de Unie, het meest te lijden zouden hebben gehad van het machtsspel tussen hun grotere buurlanden, maar ook omdat zij, als kleine open economieën, bijzonder gunstig gesitueerd waren om de vruchten te plukken van de economische integratie. Hun nationale trots wordt ook door het verlies aan soevereiniteit als gevolg van de Europese integratie minder geschaad, omdat de geschiedenis hen toch al had geleerd hoe weinig die soevereiniteit om het lijf heeft. Voor de wat grotere landen van Europa, met name de landen die door het veroveren van kolonies hebben mogen ruiken aan de macht op wereldwijde schaal, geldt dat de Tweede Wereldoorlog, de daaropvolgende Koude Oorlog en de dekolonisatie hun duidelijk hebben gemaakt hoe onbeduidend zij zijn geworden.

Zo kunnen kleinere lidstaten maar beter accepteren dat zij, sinds de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal werd opgericht, veel baat hebben gehad bij de eenwording. Met name de gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers, en de feitelijk degressieve proportionaliteit in de Raad en in het Europese Parlement, hebben een faire verhouding gewaarborgd tussen de beginselen democratie en soevereiniteit.

Tot dusverre hebben de mechanismen die dienen om de kleinere lidstaten te beschermen, de balans nog niet al te zeer in hun voordeel doen doorslaan. In een Unie van vijftien leden worden doorgaans vijf leden – één op de drie – als `groot' beschouwd. Maar als eenmaal alle landen die een toetredingsovereenkomst hebben gesloten, zijn toegetreden, zullen er slechts zes grote lidstaten zijn in een Unie van 25 – minder dan één op de vier.

De kleinere lidstaten dienen te bedenken dat een Unie waarin de grotere landen zich tekortgedaan voelen, niet in het belang is van de kleinere staten. Zulk ongenoegen zou onder de grotere landen snel kunnen leiden tot meer intergouvernementalistische, ja zelfs centrifugale neigingen. De Unie wordt meer en meer een volwassen democratie, en de kleinere lidstaten moeten niet te veel blijven hameren op het – verkeerd opgevatte – beginsel van de gelijkheid van lidstaten ten detrimente van het democratische beginsel van de gelijkheid van ingezetenen.

Bij nadere beschouwing zijn de zorgen die doorklinken in de context van het debat over `groot versus klein' dus wel begrijpelijk, omdat ze rechtstreeks verband houden met de respectievelijke bevoegdheden van een lidstaat en zijn burgers in de besluitvormingsmachinerie van de Unie. Die zorgen worden echter te vaak aan beide zijden voorgesteld als botsende beginselen, en dat voorspelt weinig goeds voor een constructief overleg en een uiteindelijk evenwichtig resultaat in de Conventie.

Er is behoefte aan een meer doordachte evaluatie van de situatie en de haalbare oplossingen, en minder emotionaliteit, om de merendeels kunstmatige kloof tussen de grotere en de kleinere lidstaten te dichten. Het zou jammer zijn als de Conventie, die al zo veel heeft bereikt, niet tot overeenstemming zou kunnen komen.

Guillaume Durand is beleidsanalist bij het Europese Beleidscentrum; Max Kohnstamm is erevoorzitter van het Europese Beleidscentrum.