`Samenwerken ja, uniformeren nee'

Alleen voor de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit moet Europa streven naar strafrechtelijke integratie, vindt minister Donner van Justitie.

Op de valreep van de Europese Conventie bepleit Nederland een kleine revolutie voor politie en justitie in Europa: breng opsporing, vervolging, berechting en bestraffing van ernstige, grensoverschrijdende delicten onder een apart Europees regime. En: zet verdere harmonisering van de nationale strafrechtstelsels in Europa op een laag pitje.

Dat is, kort samengevat, de strekking van het ,,discussiestuk'' dat Nederland, op initiatief van demissionair minister Piet-Hein Donner van Justitie, een dezer dagen naar de Europese Conventie en de Tweede Kamer stuurt. Volgens Donner is verdere harmonisering niet langer ,,het meest bevredigende systeem om de problemen op te lossen waar we tegenaan lopen''.

Deze problemen zijn volgens de minister van tweeërlei aard. In de eerste plaats ziet hij verdere harmonisering van nationale strafrechtstelsels steeds meer vastlopen. ,,Naarmate je dichter op elkaar komt, gaan de verschillen zwaarder wegen. Als je kijkt naar opsporing, vervolging, berechting, tenuitvoerlegging dan zijn de verschillen binnen Europa aanzienlijk. Het is een welhaast onmogelijke opgave om dat allemaal gelijk te trekken.''

Dit wordt volgens Donner des te nijpender wanneer de Europese Unie volgend jaar uitbreidt met tien nieuwe lidstaten. Voeg daarbij dat de EU-landen nooit allemaal tegelijkertijd precies dezelfde prioriteiten voor politie en justitie zullen stellen, terwijl ze wel allemaal kampen met schaarste aan middelen, en je komt er volgens de minister langs de weg van voortgaande harmonisering simpelweg niet meer uit.

Bovendien vindt Donner, in de tweede plaats, verdere harmonisering op strafrechtelijk gebied lang niet altijd gewenst. ,,Juist op het terrein van het strafrecht moet je terughoudend zijn met uniformering. De opsporingsbevoegdheden, het systeem van vervolging en berechting, en de wijze van strafoplegging zijn nauw verweven met de nationale geschiedenis en de nationale opvattingen. Ook de rol die men aan de overheid toekent, verschilt van land tot land. Denk alleen maar aan de wijze Nederland omgaat met drugs, arbortus en euthanasie. Als je dat allemaal op Europese schaal wilt uniformeren, dan ontneem je landen een belangrijke nationale uitlaatklep voor interne sociale spanningen, en dat is nergens voor nodig. De aanpak van de criminaliteit kenmerkt zich door de manier van handhaving, niet door wetgeving alleen. Als je al zou willen overgaan tot harmonisering, moet je ook de handhaving en de straffen harmoniseren. Dan zou je bij wijze van spreken ook de beschikbare celcapaciteit per land moeten harmoniseren. Of de positie van het slachtoffer in een strafproces.''

Voor een Europese oplossing laat de minister zich inspireren door de Verenigde Staten van Amerika. Daar is in de jaren dertig het strafrecht ook maar tot op zekere hoogte geharmoniseerd op federaal niveau. Voor Europa betekent dit VS-model: maak een helder onderscheid tussen zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie en `nationale' delicten. Voor de eerste categorie organiseer je een gemeenschappelijke Europese aanpak in de opsporing, vervolging, berechting en tenuitvoerlegging, en de rest laat je over aan de bestaande nationale circuits.

Op grond van de ervaringen die in de VS zijn opgedaan schat Donner dat ongeveer 10 procent van de criminaliteit aanpak op Europees niveau verdient. ,,Als je doorgaat op het huidige pad, dan ben je dus in feite bezig om alles op Europees niveau gelijk te trekken om wellicht 10 procent van de cirminaliteit te pakken. Ik zeg: concentreer je nu voor de gemeenschappelijke Europese aanpak op die 10 procent en laat de rest aan de onderscheiden nationale strafrechtstelsels over, dan besparen we ons een heleboel onnodige complicaties.''

Voor een uniforme Europese aanpak komen volgens Donner zaken als internationaal terrorisme, mensensmokkel, grootschalige drugshandel en eurovalsemunterij in aanmerking. Voor deze ,,Europese strafrechtelijke ruimte'' zou de Europese Unie een Europese FBI in het leven moeten roepen, met een Europese openbare aanklager, een Europese rechtsgang en een Europees gevangenisregime. ,,Dat hoeven niet meteen per definitie aparte organisaties te worden. Maar je moet op die terreinen wel eenheid bevorderen.''

Donner is de eerste om te erkennen dat er veel juridische en praktische haken en ogen aan kleven. ,,Er ontstaan uiteindelijk Europese autoriteiten die niet langer onder de bevoegdheid van de nationale overheden vallen, dus dat is een heel gevoelig punt. Maar we hebben nu al zo'n situatie bij de bestrijding van overtreding van de Europese regelgeving op het gebied van economische mededinging.'' Per saldo voorziet hij bij beperkte uniformering veel minder nadelen en complicaties, dan bij volledige harmonisering.

De minister geeft ook toe laat te zijn met zijn nog weinig concrete ideeën. De Europese Conventie moet half juni uitmonden in een ontwerp voor een Europese grondwet, waarin ook staat hoe de samenwerking op het terrein van politie en justitie wordt geregeld. Maar ,,te laat'' is Nederland niet, zegt Donner. Waar het volgens hem in de eerste plaats om gaat, is dat de Conventie de ruimte biedt om zijn ideeën de komende jaren nader uit te werken. Dat betekent, politiek vertaald, dat Nederland bij voorstellen voor verdere harmonisering op strafrechtelijk terrein vasthoudt aan de huidige wijze van besluitvorming (unanimiteit) en zich verzet tegen uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming op dit terrein. ,,Inderdaad een hard punt'', aldus Donner.