Dubbelrol

HET EUROPESE HOF voor de mensenrechten in Straatsburg heeft een klacht afgewezen tegen de Raad van State. Inzet was de combinatie van adviesgevende en rechtsprekende taken van het hoge college in het geval van de Betuwelijn. Kon de afdeling rechtspraak nog wel onbevangen oordelen over bezwaren van burgers tegen de omstreden spoorweg op basis van de nieuwe Tracéwet waarover de volle raad zich al eerder als adviseur van de regering had uitgesproken? Het probleem was in 1995 op scherp gezet door een negatieve uitspraak van het Europese Hof in de zogeheten Procola-zaak tegen Luxemburg. In dat geval waren de functies van adviseur en rechter zelfs in de persoon van een aantal van de direct betrokken staatsraden verenigd. Dit ging duidelijk te ver. Nederland heeft meteen maatregelen genomen om te vermijden dat staatsraden als rechter betrokken raken bij kwesties waarover zij hebben geadviseerd. Maar de combinatie van advisering en rechtspraak in één college van staat werd principieel gehandhaafd.

Het zal niet gauw worden toegegeven, maar er moet na het bekend worden van de Straatsburgse uitspraak een collectieve zucht van verlichting hebben geklonken aan de Kneuterdijk in Den Haag, waar de Raad van State zetelt. Het heeft er in Straatsburg om gespannen. De Raad van State werd gered doordat niet de Tracéwet zelf doorslaggevend was in de zaak van de Betuweroute, maar het Tracébesluit, een nadere regeling. En daarover had de raad niet geadviseerd. Een nogal technische overwinning dus.

DE STRAATSBURGSE uitspraak bevat een duidelijke waarschuwing aan het adres van Nederland. Het Hof is er niet zo van overtuigd als de Nederlandse regering dat de scheiding van werkzaamheden binnen de Raad van State afdoende is. De principieel gehandhaafde dubbelrol blijft inderdaad een vat vol tegenstrijdigheden. Dit wordt verdedigd met het argument dat de wetgevingsadvisering kan leren van de rechtspraak en omgekeerd. Dat is een argument waarvoor Nederland in het Straatsburgse proces speciaal steun kreeg van Frankrijk, een niet onbelangrijk land in Europa.

Als de dubbelrol serieus wordt genomen, blijft de aangebrachte scheiding van taken in belang van de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid een uiterlijkheid – en dus een potentiële bron van problemen met het Europese Hof. De grote vraag is niet of handhaving van de dubbelrol interessant is voor de Raad van State, maar wat de burger die opkomt tegen de overheid ermee opschiet. Juist op dit punt komt er de laatste tijd hooggeleerde kritiek los op de afdeling rechtspraak. Men verwijt de afdeling slappe knieën. Onlangs nog sprak de hoogleraar Damen van `afdelingitis': een mengeling van het stellen van steeds hogere eisen aan de (processuele) inbreng en opstelling van de burgers en het met de mantel der liefde bedekken van allerlei fouten van bestuursorganen.

DAT DERGELIJKE KRITIEK een gevoelige snaar raakt, blijkt doordat de Raad van State zich uit de tent heeft laten lokken voor een zeldzame openbare reactie. Deze was nogal defensief gesteld met een nadruk op de beperkingen die de rol van rechter nu eenmaal met zich meebrengt. Dat is een valide redenering, maar tegelijk precies het zwakke punt. Van de dubbelrol van de Raad van State mag immers een meerwaarde worden gevergd – een extra in termen van de burgerlijke vrijheden. Als dat niet herkenbaar is in de rechtspraak van de Raad is deze, ondanks de knappe zege in Straatsburg, niet uit de problemen.