Het ongenoegen smeult voort

De publieke sector ligt nog steeds onder vuur. Velen zien verdere privatisering als dé oplossing. Maar daar zijn risico's aan verbonden. Het is beter een strategie te ontwikkelen waarbij de publieke dimensie van instellingen op het gebied van bijvoorbeeld het onderwijs nadrukkelijk naar voren komt, betoogt Gabriël van den Brink.

Zo op het eerste gezicht is de opstand van de burgers voorbij. De media houden zich weer met de actualiteit bezig – van Irak tot vogelpest. In het parlement lijken de traditionele verhoudingen hersteld – waarmee CDA en PvdA weer de grootste partijen zijn. En intussen wordt gewerkt aan de formatie van een kabinet dat fors moet gaan bezuinigen. Met andere woorden: we zijn weer bij politics-as-usual en er lijkt nog maar weinig over van de onvrede die vorig jaar zo onverwachts naar buiten trad.

Maar deze indruk is bedrieglijk. Ver weg van de media, het parlementaire overleg en de formatieperikelen smeult het ongenoegen voort. Het is vooralsnog onduidelijk waar, wanneer en op welke wijze het de volgende keer tot uiting komt. Toch moet er een antwoord komen op de vraag welke problemen dat onbehagen gevoed hebben en hoe die kunnen worden opgelost. Daarbij kunnen we veel baat hebben bij het Sociaal en Cultureel Rapport over de quartaire sector, dat in oktober vorig jaar is verschenen. De centrale vraag in deze studie luidt: Hoe staat de publieke dienstverlening in Nederland er voor en hoe oordelen de burgers over de kwaliteit ervan? Er kunnen vier situaties onderscheiden worden.

Sociale zekerheid

Deze voorziening voldoet redelijk aan de verwachtingen. Zo bleef de koopkracht van uitkeringstrekkers in de loop van de jaren negentig op peil terwijl de inkomensongelijkheid nauwelijks veranderde. Het uitbetalen van de bijstand is vatbaar voor verbetering, maar roept zelden echte moeilijkheden op. Het aantal arbeidsongeschikten geldt uiteraard als een probleem, maar het is zeer de vraag of dit wijst op een gebrek aan kwaliteit. Zo gaan de WAO-kosten als aandeel van het bruto binnenlands product geleidelijk omlaag.

Het grootste probleem doet zich op het gebied van activering voor. In de praktijk blijken veel reïntegratietrajecten niet van start te gaan of ze kennen lange wachttijden. Toch willen de meeste burgers het huidige stelsel van sociale zekerheid niet veranderen. Vooralsnog bestaat er weinig animo om traditionele risico's (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ziekte of ouderdom) van een minder volledige dekking te voorzien. Al met al vallen de kwaliteitsproblemen op het gebied van de sociale zekerheid wel mee.

Gezondheidszorg

Een andere situatie doet zich voor in de gezondheidszorg. Het probleem van de wachtlijsten leidt vaak tot publieke verontwaardiging. De media schenken er veelvuldig aandacht aan en verklaren het uit een tekort aan personeel of financiële middelen. Ze leggen de verantwoordelijkheid daarvoor met name bij de overheid: deze geeft de zorginstellingen onvoldoende armslag om de wachtenden van dienst te zijn.

Het valt niet mee om na te gaan in hoeverre deze klachten verband houden met een tekort aan kwaliteit. De meeste gegevens nopen tot een relativering van de onvrede. Zo doen de wachtlijsten zich slechts bij een beperkt aantal medische specialismen voor. Verder blijkt dat het wachten de voor velen aanvaardbare termijn niet overschrijdt.

Bovendien is er een belangrijk onderscheid tussen de onvrede bij een breed publiek en de ervaringen van mensen die daadwerkelijk op zorg aangewezen zijn. Veel cliënten oordelen positief over de wijze waarop zij geholpen of bejegend zijn. Voorzover ze toch kritiek hebben, slaat die op het gebrek aan afstemming tussen meerdere voorzieningen. Anders gezegd: hoewel de (gezondheids)zorg op bepaalde punten beter mag, kan men niet zeggen dat er kwalitatief ernstige tekorten zijn. In die zin doet de publieke onvrede wat overtrokken aan.

Onderwijs

In het onderwijs kan men een aantal ernstige tekorten aanwijzen die ook in de media benoemd worden. Niet dat burgers over de hele linie ontevreden zijn. Over het algemeen zijn bijvoorbeeld ouders wel te spreken over de kwaliteit van het onderwijs maar bepaalde zaken zijn hun een doorn in het oog. Bij het basisonderwijs stoort men zich bijvoorbeeld aan een vuil of slecht onderhouden schoolgebouw. Bij het voortgezet onderwijs heeft men kritiek op het feit dat er te veel lessen uitvallen.

De media wijzen vaak op zaken als hoog ziekteverzuim en chronisch personeelstekort. Ook lijkt men ervan overtuigd dat het niveau van (voortgezet) onderwijs verminderd is. Verder zijn er heel wat leerkrachten die klagen over hoge werkdruk, lage salarissen, gebrek aan loopbaanontwikkeling, overmatige regelzucht uit Zoetermeer en een stortvloed aan onderwijskundige vernieuwingen.

Legt men deze klachten naast de meer objectieve indicatoren voor kwaliteit, dan wordt duidelijk dat ze bepaald niet uit de lucht gegrepen zijn. De Onderwijsinspectie zendt vergelijkbare signalen uit. Zij wijst erop dat tendensen als toenemend als personeelstekort, ziekteverzuim en hoge werkdruk elkaar zodanig versterken dat ze een bedreiging voor de kwaliteit van het onderwijs vormen. Daar komen dan nog andere problemen bij zoals de zwakke prestaties van scholen in bepaalde achterstandswijken of de groeiende kloof tussen witte en zwarte scholen. Deze knelpunten lossen zich niet op, ondanks het extra geld dat de afgelopen jaren naar het onderwijs ging.

Veiligheid

Ten slotte doet zich bij de veiligheidszorg een vierde situatie voor. Dat is tevens de meest dramatische omdat de publieke onvrede op dit gebied aanzienlijk is. Een grote meerderheid van de bevolking vindt dat de Nederlandse overheid ernstig tekortschiet bij het bestrijden van criminaliteit. Men kritiseert de politie, die zich veel te weinig op straat vertoont en te weinig delicten weet op te helderen. Veel burgers staan een harder optreden van justitie voor. Zij ergeren zich aan vormfouten, willen dat er meer gevangenissen bijkomen en pleiten voor een streng beleid jegens immigranten of asielzoekers.

Eigenlijk zijn de prestaties van politie en justitie nog veel slechter dan uit de openbare mening blijkt. Van alle delicten die jaarlijks in Nederland bij de politie bekend worden, weet zij niet meer dan 15 procent op te helderen. Van deze delicten wordt nog geen 8 procent door de rechter afgedaan terwijl slechts in 3 procent van de gevallen een vrijheidsstraf wordt opgelegd. Gaat men uit van alle delicten die daadwerkelijk gepleegd worden (en niet van aangiften) dan komt het slechts in 1 procent van de gevallen tot een vrijheidsstraf. Conclusie: er is op het gebied van de veiligheidszorg een geweldig kwaliteitstekort dat in publieke onvrede tot uiting komt.

Dit illustreert dat de klachten over diverse sectoren van publieke dienstverlening niet allemaal even ernstig zijn. Toch is duidelijk dat ze ook iets met elkaar gemeen hebben. Eén van de gemeenschappelijke problemen is dat de quartaire sector – die van oudsher in het teken van de publieke dienstverlening stond – op ondoordachte wijze aan een proces van privatisering onderworpen is. Daarbij gaat het niet alleen om de wijze waarop de publieke voorzieningen gefinancierd worden. Het gaat ook om de wijze waarop men het werk van de professionals organiseert, de gehanteerde bestuursfilosofie en de wijze waarop men zijn klanten ziet. Op al deze punten hebben wij de afgelopen twee decennia een opmars van het private element gezien.

In feite heeft men de organisatiemodellen die in een eerder stadium in het bedrijfsleven succes hadden, op de publieke sector toegepast. Bijgevolg moesten scholen, ziekenhuizen en sociale diensten op grootschalige en quasi-industriële manier gereorganiseerd worden. Verder is men medische verrichtingen, lesgeven, arbeidsbemiddeling of het handhaven van de openbare orde als een `product' gaan zien. Dat had zeker heilzame gevolgen – de sociale sector heeft inmiddels geleerd om doelmatig om te springen met schaarse middelen. Maar we mogen onze ogen niet sluiten voor de nadelige gevolgen van deze ontwikkeling. Ik noem er drie.

Ontmoedigde professionals

Deels onder invloed van bezuinigingen (waardoor de groei van het aantal arbeidsplaatsen bij het aantal klanten achterbleef) deels onder invloed van een meer bedrijfsmatige werkwijze (waardoor een gelijk aantal werknemers per tijdseenheid meer `producten' moest leveren) is de druk op vele professionals in de publieke dienstverlening opgevoerd. Op korte termijn leidde dat tot een verhoging van de productiviteit, maar op langere termijn bracht zij een vorm van roofbouw mee. Als gevolg daarvan kwam menige instelling in een neerwaartse spiraal terecht waarbij toenemende werkdruk en afnemende arbeidsvreugde elkaar versterken.

Dit proces van erosie begint vaak bij het simpele feit dat bestaande vacatures niet vervuld worden. Dat legt een zwaardere last op de schouders van de overige werknemers. Maar een hogere werkdruk heeft – juist omdat de beroepsuitoefening in de quartaire sector een persoonlijk en intermenselijk karakter heeft – vaak averechtse gevolgen, zoals een hoog ziekteverzuim of een sterk personeelsverloop. Daarom stuiten we bijvoorbeeld in verpleeghuizen, op middelbare scholen, bij sociale diensten en bij de rechterlijke macht vaak op dezelfde verschijnselen. Overal zien we het beeld van professionals die zich vanuit het management onder druk gezet voelen, die over zichzelf of hun werk ontevreden zijn en dagelijks met lastige of veeleisende cliënten geconfronteerd worden. Geconcludeerd kan worden dat het streven naar privatisering vooral teleurgestelde professionals opgeleverd heeft.

Boze burgers

Dat streven is ook van invloed geweest op de houding van de burgers. Vroeger stelden die zich min of meer afwachtend op terwijl ze een groot vertrouwen in professionals hadden. Tegenwoordig houden ze er een eigen mening en uitgesproken verwachtingen op na. Ze passen de leuze van het bedrijfsleven – de klant is koning – eveneens op de publieke sector toe. Bijgevolg verwachten zij dat het `product' van de gezondheidszorg, het onderwijs, de sociale dienst of het openbaar bestuur op tijd geleverd wordt.

Dat geldt temeer voor een periode waarin de private rijkdom sterk toegenomen is, zoals gebeurde in de jaren negentig. Terwijl burgers in hun eigen leven steeds minder geconfronteerd worden met tekorten of beperkingen, lopen zij daar als klanten van de publieke sector regelmatig tegenaan. Dan blijkt dat we de kunst van het inschikken de afgelopen decennia verleerd hebben. In die zin levert de privatisering niet alleen teleurgestelde professionals maar ook veel boze burgers op.

Ressentiment en media

Als gevolg hiervan is de afgelopen jaren een vorm van boosheid of verontwaardiging ontstaan die zich niet in de eigen wereld van professionals en burgers laat opsluiten. Zij moet naar buiten toe en in het openbaar erkend worden. Zij wil dat men de schuldigen aanwijst en dat deze hard gestraft worden. De kandidaten voor een dergelijke afstraffing liggen nogal voor de hand. Het zijn in de eerste plaats de zittende bestuurders, politici en alle anderen die de overheid vertegenwoordigen. Het was immers de overheid die met haar bezuinigingen, bureaucratische regels en afgeperkte budgetten voor veel ellende in de publieke dienstverlening gezorgd heeft. In die zin heeft het streven naar privatisering ook een geweldige wrok tegen `de politiek' teweeggebracht.

Overigens hebben de media een actieve rol gespeeld bij het uitvergroten van de onvrede. Ze komen telkens met dramatische berichten die zich als schrikbeelden in ons geheugen vastzetten. Maar het heeft wel tot gevolg dat de openbare onvrede over de publieke sector vele malen groter is dan de feiten wellicht rechtvaardigen. Dat verklaart ook de door het SCP gesignaleerde paradox, namelijk dat het brede publiek nogal wat negatieve oordelen over de gezondheidszorg, het onderwijs en de openbare orde heeft, terwijl de meest betrokkenen vaak redelijk tevreden zijn.

Als deze diagnose klopt, ligt de remedie voor de hand. Velen willen de problemen van de publieke sector door verdere privatisering oplossen. Zij bepleiten meer bewegingsvrijheid voor de instellingen, minder regelzucht vanuit Den Haag, meer aandacht voor marktwerking en vraagsturing, het doorbreken van monopolies, het openbaar maken van kwaliteitsscores etc. Een dergelijke ontwikkeling is verdedigbaar, maar ze heeft ook risico's. Wanneer het zou betekenen dat men uitsluitend aandacht heeft voor het private element, worden de hier gesignaleerde verschijnselen alleen maar erger. Om dat te voorkomen lijkt een herwaardering van het publieke element noodzakelijk. Men zou daarom een strategie moeten ontwikkelen waarbij de publieke dimensie van instellingen op het gebied van de gezondheidszorg, veiligheid, onderwijs of sociale zekerheid nadrukkelijk naar voren komt.

Een dergelijke nadruk heeft de nodige gevolgen voor het functioneren van gebruikers, overheden en professionals. Ten eerste zou men de gebruikers niet alleen als klant moeten benaderen maar ook als staatsburger. Zij moeten méér zeggenschap krijgen over de wijze waarop de publieke voorzieningen hun werk doen en ook een meer actieve rol spelen in de beleidsvorming. Ten tweede zouden professionals bij hun beroepsuitoefening niet alleen moeten kijken naar de behoeften van een klant of de targets van hun manager, maar evengoed naar de vraag in hoeverre de publieke zaak gediend dan wel geschaad wordt door hun handelen.

En ten derde zou men de rol moeten versterken van een overheid die als onpartijdige instantie de kwaliteit van onze publieke voorzieningen scherp in de gaten houdt. Langs deze lijnen zou een nieuw kabinet iets kunnen goedmaken van de fouten die de afgelopen twintig jaar als gevolg van ondoordacht privatiseren gemaakt werden. In meer positieve zin zou een dergelijk beleid ervoor kunnen zorgen dat modern burgerschap meer ruimte en substantie krijgt.

Gabriël van den Brink is socioloog.