Ontwikkelingshulp moet weg bij BZ

Ontwikkelingssamenwerking ressorteert onder het ministerie van Buitenlandse Zaken, een grote bureaucratische organisatie. Daar ligt het gevaar dat armoedebestrijding ondergeschikt wordt gemaakt aan procedures, steeds op de loer. Tijd voor een verhuizing, vindt Thijs de Ruyter van Steveninck.

De markt is beter dan ontwikkelingshulp in staat tot duurzame armoedebestrijding, stelt Piet Emmer terecht (Opiniepagina, 8 februari). En Agnes van Ardenne heeft eveneens gelijk als ze vindt dat hulp nodig blijft (Opiniepagina, 18 februari). Beide stellingen zijn echter niet noodzakelijkerwijs met elkaar in tegenspraak. Zowel Emmer als Van Ardenne benadrukt het belang van de effectiviteit van de hulp, waarbij ze verzuimen kritisch te kijken naar de uitvoerende rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Wetenschappelijk onderzoek ondersteunt de opvatting van Van Ardenne. Hulp kan, mits verstrekt onder de juiste voorwaarden, wel degelijk bijdragen aan armoedebestrijding. Natuurlijk zou de door Emmer gepropageerde grotere markttoegang tot rijke landen nòg beter zijn. Maar het is de vraag hoe snel we daar iets van mogen verwachten. Belangengroeperingen als de Europese boerenlobby en de Amerikaanse katoenindustrie hebben dit in het verleden met succes gesaboteerd, en zullen dat in de toekomst zeker blijven proberen.

Bovendien geldt het feit dat handel en directe buitenlandse investeringen belangrijker zijn dan hulp, vooral voor midden-inkomenslanden als Brazilië en Turkije, en voor zeer grote landen als India en China. De economieën van kleinere lage-inkomenslanden als Ghana, Senegal of Oeganda zijn te klein om interessant te zijn voor buitenlandse investeerders. Daarnaast zijn zij vaak afhankelijk van één of twee primaire exportproducten, op de wereldmarktprijs waarvan deze landen nauwelijks invloed hebben. Omdat zij van de `markt' dus niet veel mogen verwachten, kan hulp voor hen zeer waardevol zijn.

De verantwoordelijkheid voor het Nederlandse hulpbeleid berust grotendeels bij het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ), met name het Directoraat-Generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS). Onder Eveline Herfkens, en Van Ardenne zelf, is men zich hier het belang van handel en marktwerking voor duurzame armoedebestrijding terdege gaan realiseren. Maar een aantal andere problemen op dit ministerie bemoeilijkt een effectief hulpbeleid.

Ten eerste is BZ een grote bureaucratische organisatie, die van de politiek net als veel andere publieke instanties meer bedrijfsmatig moet opereren. Overheid en bedrijfsleven zijn echter sterk verschillende instituties. Een gevaar dat BZ/DGIS voortdurend bedreigt, is dat de strategie (armoedebestrijding) ondergeschikt raakt aan operationele doelstellingen (de procedures). Hogere ambtenaren houden zich vooral bezig met beheer en management en te weinig met inhoudelijke zaken.

Bovendien groeit het hulpbudget, dat een vast deel van het bnp vormt (de bekende 0,7 procent), in absolute termen jaarlijks met de economische groei. Dit geldt echter niet voor het uitvoerend apparaat, waardoor vergeleken met andere donoren het aantal ambtenaren per hulpeuro in Nederland erg laag is geworden. Deze problemen met de uitvoeringscapaciteit spelen al sinds in de jaren '70 het kabinet-Den Uyl de hulp sterk verhoogde. Nog in 2001 werd dit punt door de OESO bij de jaarlijkse beoordeling van het Nederlandse hulpbeleid herhaald.

De `herijking' van het buitenlands beleid heeft niet kunnen voorkomen dat er nog steeds twee gescheiden bedrijfsculturen bestaan op BZ: diplomaten (`altijd in pak') en ontwikkelingswerkers (`zelden in pak'). Doordat zij regelmatig moeten rouleren, wordt het werk bij het DGIS nog vaak gedaan door mensen die hiervan eigenlijk te weinig verstand hebben.

Ten tweede is de machtige Hoofddirectie Personeel en Organisatie (HDPO) uitgegroeid tot een `staat in een staat'. Het feit dat de HDPO'ers gewoon meerouleren in het apparaat heeft zeker zijn voordelen. Personeelsfunctionarissen kennen zo de inhoud van het werk uit de eerste hand. Maar zo langzamerhand zijn de nadelen steeds zwaarder gaan wegen, wat heeft geleid tot een structureel gebrek aan professioneel personeelsbeleid. Een bioloog die zich eerst bezig hield met landbouw in Zambia of een antropoloog die `gender' deed in Pakistan, moet nu plotseling – na het volgen van een paar cursussen – nieuwe sollicitanten gaan screenen. Ook ligt steeds het gevaar van belangenverstrengeling op de loer, omdat HDPO'ers immers zelf beslissen over hun volgende functie.

Het probleem is niet dat er geen bekwame en goed gemotiveerde ambtenaren op het ministerie werken, integendeel. Het probleem is dat hun capaciteiten onvoldoende benut worden. Hoewel het ministerie nog steeds populair is bij pas afgestudeerde academici, stijgt onder meer hierdoor het aantal jonge medewerkers dat – niet zelden gedesillusioneerd – BZ verlaat.

Ten derde bestaat binnen het DGIS schrikbarend weinig aandacht voor het ontwikkelen van een lange-termijnvisie op ontwikkeling. Nederland heeft zich zo in de internationale donorgemeenschap een reputatie verworven van `groot in geld, klein in ideeën'. De Strategische Planningsafdeling doet goed werk, maar mist de menskracht om alle relevante externe ontwikkelingen bij te houden. Zo is er op het ministerie nooit veel kennis geweest over de rol van de financiële sector in het ontwikkelingsproces. Het belang hiervan is echter in de laatste decennia sterk gestegen. Dit kan niet beter worden geïllustreerd dan door de Azië-crisis van 1997, die in één klap de decennialange vooruitgang in armoedebestrijding in bijvoorbeeld Indonesië vrijwel geheel tenietdeed.

Een ander voorbeeld is het verband tussen migratie en armoedebestrijding. Voor veel arme landen zijn de opbrengsten van overboekingen van emigranten vele malen belangrijker dan die van hulp, of zelfs handel en investeringen. Daar staat het probleem van `brain drain' tegenover: dat goed opgeleide arbeidskrachten (artsen en ingenieurs) het land verlaten om in rijke landen te gaan werken. Hulp zou een buitengewoon nuttige bijdrage kunnen leveren aan het bevorderen van contacten tussen arme landen en hun diaspora. Met als doel de emigranten en hun kapitaal meer te betrekken bij, en te laten investeren in, de economie van hun vaderland. Dit onderwerp is heel lang een non-issue geweest bij het DGIS, en het moet nog blijken of de nu ontstane interesse beklijft.

Van Ardenne stelt dat ,,ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid niet los van elkaar staan'. Ten dele zal dat waar zijn. Maar soms ook botsen (de belangen van) beide onderdelen van BZ op pijnlijke wijze. Het onderwerp `Migratie en OS' is waarschijnlijk zo lang verwaarloosd, doordat een ander deel van het ministerie dan DGIS – met name de Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken – immigratie juist als een probleem zag. Gevolg was dat Nederlandse bedrijven steen en been klaagden dat, als ze bijvoorbeeld ICT'ers uit India wilden halen, een vlotte visumverstrekking zo moeilijk was.

Zolang bovengenoemde problemen een effectief hulpbeleid in de weg blijven staan, moet overwogen worden dit los te koppelen van BZ, en te verzelfstandigen tot een aparte rijksdienst.

Dr.M.A. de Ruyter van Steveninck werkte van 2001 tot 2003 als ontwikkelingseconoom bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit is het vijfde artikel over het nut van ontwikkelingshulp. De eerdere bijdragen verschenen op 8, 18, 25 en 27 februari en zijn na te lezen op www.nrc.nl

WWW.NRC.NL/DISCUSSIE: Is ontwikkelingshulp nog van deze tijd?