Een onaantastbaar ritueel

De universiteit van Nijmegen heeft iets met kabinetsformaties. De Nijmeegse hoogleraar Duynstee schreef eind jaren zestig het standaardwerk over de naoorlogse kabinetsformaties. In de jaren zeventig produceerde zijn opvolger Peter Maas als directeur van het aan de universiteit verbonden Centrum voor Parlementaire Geschiedenis een vervolg op dit werk. In die traditie past ook de oratie die de huidige directeur van het Centrum, Carla van Baalen, vandaag hield naar aanleiding van haar benoeming als bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis.

Zij onderzocht het altijd weer terugkerende geklaag over kabinetsformaties aan de hand van alle Tweede-Kamerdebatten die sinds de Tweede Wereldoorlog (23 in totaal) werden gehouden naar aanleiding van de regeringsverklaring. Dit is een goed toetsingsmoment omdat in deze debatten het nieuwe kabinet verantwoording aflegt voor de voorafgaande kabinetsformatie. Het beeld dat Van Baalen schetst is, zoals viel te verwachten, weinig opwekkend.

De kritiek van vandaag is nog altijd dezelfde als ruim vijftig jaar geleden, alleen werd die misschien toen nog scherper geformuleerd. Wat bijvoorbeeld te denken van de aantasting van het dualisme waartoe een kabinetsformatie met strikte afspraken tussen coalitiepartijen leidt? Al in 1946 noemde de Anti Revolutionaire fractievoorzitter Jan Schouten een dergelijke gang van zaken een ,,ernstig gevaar voor de democratische staatsorde''. De liberale voorman Oud zei twee jaar later in de Tweede Kamer dat een formateur een kabinet moest maken na overleg met de fractieleiders en niet in overleg. Een regering moest volgens Oud niet van tevoren kunnen rekenen op een Kamermeerderheid, want dan zou zij ook niet meer de noodzaak voelen om aan de Kamer uit te leggen waarom een voorstel goed was; het regeren door te overtuigen (government by persuasion) zou dan voorbij zijn en de Kamerleden zouden verworden marionetten.

De waarschuwende woorden van Schouten en Oud zouden rechtstreeks kunnen worden overgeplant naar de situatie van heden. Ook nu weer wordt onder leiding van twee informateurs een regeerakkoord gesmeed dat een meerderheid van de Tweede Kamer op een groot aantal terreinen bindt. In wezen is de situatie alleen maar verergerd. Want de `regeerafspraken' van destijds vallen in het niet bij de allesomvattende akkoorden van tegenwoordig.

Een andere constante, tevens meer diffuse, klacht is die van het democratisch tekort. Want kiezers mogen dan wel hun stem uitbrengen, maar wat er vervolgens mee gebeurt is voor hen een grote verrassing. Neem al die CDA-stemmers die de christen-democratische lijsttrekker Balkenende de avond voor de verkiezingen nog hoorden zeggen dat hij met de VVD verder wilde regeren. Zij zien Balkenende nu met de PvdA'er Wouter Bos rond de tafel zitten. Was dat wat zij bedoelden toen zij op 22 januari op het CDA stemden? In 1967 waarschuwde toenmalig PvdA-leider Den Uyl dat niet meer kon worden doorgegaan met de ondoorzichtige manier van formeren. De nieuwe generatie accepteerde dat niet meer – en terecht, aldus Den Uyl toen. Maar hij was toen dan ook van de formatie buiten gesloten. Nu de PvdA weer wel meedoet is die ondoorzichtigheid opeens geen probleem meer.

Het toont nog eens aan dat de klachten over het formatieproces vooral functioneel zijn. De partijen die niet bij de formatie betrokken zijn, uiten kritiek, maar zodra ze zelf tot de macht worden toegelaten verdwijnen de principiële geluiden.

Vandaar ook de opvallend defaitistische conclusie die Van Baalen aan haar onderzoek verbindt. Zij doet het geklaag af als een weinig terzake doend ritueel. Want, de ,,ongelukkige wijze van formeren'' is volgens haar inherent aan het huidige politieke bestel. ,,Zolang men echter van oordeel is dat de Nederlandse democratie voor het overige naar behoren functioneert, zal men de bestaande manier van formeren nodig hebben en dus ook accepteren, met al haar tekortkomingen. Maar juist vanwege die mankementen zal men ook blijven klagen. Dat ritueel hoort erbij'', aldus Van Baalen.

Het interessante is dat op basis van hetzelfde onderzoek van Van Baalen juist een diametraal andere conclusie zou kunnen worden getrokken. Want hoe ziek is een systeem waar al sinds de Tweede Wereldoorlog min of meer dezelfde klachten over worden geuit? Natuurlijk heeft Van Baalen het grootste gelijk van de wereld wanneer zij stelt dat degenen die daarover moeten beslissen uiteindelijk helemaal niet gebaat zijn bij een ander formatieverloop. Maar dat hoeft toch geen reden te zijn om `het spel voor een aantal uitverkorenen' zomaar als gegeven te accepteren? Zolang er meerderheidskabinetten zijn, zal een meerderheid altijd het formatieverloop fiatteren. Maar juist de niet direct belanghebbenden, bijvoorbeeld wetenschappers, zouden moeten weigeren zich bij ridicule Haagse vanzelfsprekendheden neer te leggen.

Een tergend traag verlopende kabinetsformatie, waarin geen detail onbesproken blijft, mag weliswaar door de bij `het proces' betrokken politici als onvermijdelijk worden bestempeld; de grote mensenwereld ziet het ondertussen heel anders. En die afspraken waar al die kostbare tijd in gaat zitten: ze zijn zo relatief. Het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende was na enkele weken reeds door financiële tegenvallers grotendeels achterhaald. En als dat kabinet niet na 87 dagen reeds was gevallen, zou het regeerakkoord reeds lang een anachronisme zijn geworden.

Maar elke keer weer trappen de deelnemers aan een kabinetsformatie opnieuw in de maakbaarheidsval. Het heeft natuurlijk ook iets heel verleidelijks en verslavends om in de veronderstelling te verkeren met een beperkt aantal mensen heel het land voor vier jaar in te kunnen richten. Daarvoor worden de altijd terugkerende klachten op de koop toegenomen. Maar dat maakt die klachten daarmee niet minder legitiem. Het Nederlandse formatieproces blijft een onbeschaamde demonstratie van regentendom. Vorig jaar, ten tijde van de Pim Fortuyn-revolte karakteriseerde het Britse blad The Economist de mentaliteit van het Nederlandse openbaar bestuur treffend als Daddy knows best. De kabinetsformatie is een uitstekende weerspiegeling van die houding.

Van Baalen heeft gelijk: de ongelukkige wijze van formeren is inherent aan het huidige politieke bestel. Daar kan men zich zuchtend bij neerleggen. Beter is dat eindelijk eens een begin wordt gemaakt met een verandering van dat bestel.