De donkere kamer van de democratie

Zijn Bos en Balkenende nu wel of niet aan het onderhandelen? En doen fractiespecialisten van CDA en PvdA al zaken over het nieuwe zorgstelsel? Het is formatietijd, en dus gelden geen wetten voor verantwoording, controle of openbaarheid. Een handboek voor de kabinetsformatie. Regel 1: `Vergeet de verkiezingen, win de formatie.'

De meest doorslaggevende beslissingen vallen in Nederland niet als een regering in het zadel zit. De tijd van `daadkracht', van `knopen doorhakken' en `dossiers doorpakken' breekt in Den Haag aan op de dag ná de verkiezingen en houdt op als de foto is gemaakt van een nieuw kabinet met de koningin op het bordes van Huis ten Bosch.

Dat is althans het beeld dat de regeerakkoorden van de afgelopen dertig jaar oproepen. Het besluit om de infrastructuur grondig aan te pakken met de uitbreiding van Schiphol, het aanleggen van de Betuwelijn en de hogesnelheidslijn (HSL), is beklonken tijdens de warme formatiemaanden van Paars I in 1994. Het besluit om gemeente- en rijkspolitie samen te voegen tot regionale politie, dat er mede toe heeft geleid dat het oplossingspercentage van de Nederlandse politie is geslonken tot 17, dateert van de formatie van het kabinet-Lubbers/Kok in 1989. Maar ook de privatisering van de PTT, abortus en euthanasie zijn gevolg van zulke formatieafspraken.

Geen wonder dat het Tijdelijk Bureau van de Informateur in het gebouw van de Eerste Kamer wordt bestookt met stapels post uit de hele samenleving. Organisaties uit het traditionele middenveld van werkgevers en werknemers, lobbyclubs van industrieën, van de bouwwereld, universiteiten, burgemeesters, hoofdcommissarissen, rechters of gewoon ontstemde burgers proberen hun gedachten, voorstellen, plannen of klachten onder de aandacht te brengen van de informateur – `insteken' heet dat in jargon. Zo vraagt de ambtenarenvakbond AbvaKabo de toekomstige coalitiepartners onder andere ,,zich bij privatiseringen continu af te vragen of publieke belangen voldoende worden gewaarborgd''. En de ondernemers in de bouw vinden ,,een cruciale omslag in het denken over de positie van de overheid'' hoognodig. Allemaal hopen zij, in de meeste gevallen overigens tevergeefs, op één alinea aandacht voor hun probleem in het regeerakkoord.

Kabinetsformaties duren in Nederland langer dan in menig ander land en zijn doorgaans een ,,merkwaardige, gecompliceerde en tobberige periode'' zoals de politicoloog en toenmalig PvdA-senator Joop van den Berg bijna tien jaar geleden schreef. Kenmerkend voor de Nederlandse formaties zijn de beelden van politieke leiders die plotseling hun verkiezings-oneliners zijn vergeten en praten in een soort geheimtaal. Op `duidelijkheid en daadkracht' volgt vaagheid en praatkracht. Oorzaak is het Nederlandse systeem van evenredige vertegenwoordiging waardoor geen partij ooit de absolute meerderheid krijgt. Daardoor moeten winnende partijen na verkiezingen coalities vormen en compromissen sluiten. Formaties in Nederland na 1945 duren gemiddeld ongeveer zeventig dagen, maar een uitschieter van meer dan tweehonderd dagen (1977) is ook voorgekomen.

De formatie is ook een periode waarin nationale politici eventjes de illusie hebben dat zij het zelf voor het zeggen hebben. Zij kunnen ineens zaken regelen zonder schriftelijke vragenronden, brieven, hoorzittingen, mondelinge behandeling in commissieverband en terugkoppeling naar de achterban. Zonder agenda's ook, die worden bepaald door ambtelijke staven van de beleidsfabrieken die ministeries heten. Kortom, zonder de tijdens de regeringsperiode van een kabinet gebruikelijke regels van verantwoording, controle en openbaarheid. Voormalig PvdA-leider Den Uyl noemde het formatieproces daarom ook wel het ,,oncontroleerbare geknutsel van enkelingen''.

De formatie speelt zich af achter de schermen. Door dat gebrek aan transparantie blijft de relatie tussen verkiezingsuitslag en de regeringsvorming voor de kiezer een raadsel. Er wordt al bijna veertig jaar gepraat over het openbreken van dat bestel, en niet alleen door D66. De `achterkamertjespolitiek' is geregeld aangewezen als een mogelijke oorzaak van de revolte van de Fortuynisten vorig voorjaar. Maar ondanks die aardverschuiving is de formatie nog steeds de donkere kamer van de democratie: de verkiezingsuitslag wordt in het laboratorium van de informateur geretoucheerd en gefotoshopt. Rolletjes worden verwisseld en negatieven raken zoek. En niemand doet het licht aan.

Wie breekt, betaalt

Officieel zijn er voor de formatie van een nieuw kabinet nauwelijks regels: de Grondwet bepaalt alleen dat ministers en staatssecretarissen bij koninklijk besluit worden benoemd en dat de minister-president deze besluiten moet medeondertekenen (`contrasigneren'). Het gaat hierbij om een formatie na verkiezingen en dus niet om een formatie na een breuk in het kabinet (`lijmen').

De formatieperiode kent des te meer ongeschreven regels. Gebruiken die mogelijk juist omdát zij niet zijn gecodificeerd, machtiger zijn dan geschreven wetten. Volgens de Nijmeegse politicoloog Maas, auteur van het standaardwerk Kabinetsformaties 1959-1973, luidt een hoofdregel: ,,Elke formatie is uniek en schrijft zijn eigen geschiedenis''.

Zelf identificeert Maas drie ,,regels of gebruiken'':

1. De grootste partij komt het initiatief toe.

2. De eenmaal gekozen richting bepaalt het verdere verloop, zwalken verzwakt onderhandelingsposities en veroorzaakt tijdverlies.

3. Wie breekt, betaalt.

Deze regels lijken ook nu van toepassing. Het CDA heeft na de verkiezingen op 22 januari met 44 zetels twee zetels meer dan de PvdA (42 zetels), en dus heeft CDA-leider en tevens demissionair premier Balkenende bij de huidige formatie het initiatief. Hij heeft met de voordracht van minister Donner (Justitie) als informateur een belangrijke stempel gedrukt op de gang van zaken. Als de tweede regel van de ,,eenmaal gekozen richting'' ook nu nog van kracht is, lijkt een coalitie van CDA en PvdA als uitkomst van de huidige formatie moeilijk te vermijden. De derde regel van Maas (`wie breekt, betaalt') voorspelt weinig goeds voor de partij van Balkenende in het geval het CDA de onderhandelingen met de PvdA zou afbreken. En inderdaad heeft VVD-leider Zalm vice-fractievoorzitter Verhagen van het CDA reeds gewaarschuwd voor de hoge prijs die de VVD zal vragen voor de vrijage met de PvdA. Naar verluidt zei Zalm twee weken geleden tot Verhagen: ,,Doe maar goed je best met de PvdA, want als het misgaat, kleed ik je helemaal uit.''

Maar behalve de drie door Maas geformuleerde regels, gelden er veel meer wetten. Zo is tijdens de formatie Artikel 1 van de Ongeschreven Grondwet van de Nederlandse Politiek van kracht en die luidt: ,,Grote besluiten zijn grote risico's. Verklein het risico, neem alleen kleine besluiten.'' Zo deelt de Haagse praktijk grote problemen op in deelproblemen waarover een besluit makkelijk te nemen valt. Deze klassieke `salamitactiek', alle plakjes vormen één worst, is ook van toepasssing op de formatie. Dat begint al bij de opsplitsing van de formatie in `informatie' en `formatie-in-engere-zin'. De informatie draait om de vraag welke partijen willen samenwerken en wat zij willen bereiken (opgeschreven in een concept-regeerakkoord). Tijdens de formatie-in-engere-zin gaat het om de vraag welke partij welke ministersposten krijgt en wie de bewindspersonen zijn.

De hoofdregel die geldt tijdens de formatie luidt: `Vergeet de verkiezingen, win de formatie.' Als afschrikwekkend voorbeeld dient de beruchte `overwinningsnederlaag' van de PvdA uit 1977. Den Uyl won de verkiezingen, maar verloor de formatie. Puur wegens overenigbaarheid van zijn karakter met dat van zijn onderhandelingspartner van het CDA, Van Agt, strandde de onderneming en moesten de sociaal-democraten toezien hoe het CDA van Van Agt een akkoord smeedde met de VVD van Wiegel. Dezer dagen wordt regelmatig, ondanks alle verschillen, de parallel getrokken met de moeizaam verlopende formatie tussen de PvdA van Bos en het CDA van Balkenende.

Direct na de verkiezingen volgt de `Slag om de interpretatie van de uitslag'. Iedere uitslag in het laagdrempelige Nederlandse meerpartijensysteem geeft zijn eigen raadsel op als het gaat om de vraag welke samenstelling het nieuwe kabinet moet krijgen. Hier geldt de regel: ,,Geef zo snel mogelijk een overtuigend klinkende uitleg, die voor de eigen partij de gunstigste is.''

Dat is ook nu gebeurd: volgens alle partijen, behalve CDA en SGP, ligt het onderzoeken van een coalitie tussen CDA en PvdA het meest voor de hand wegens de gerieflijke Kamermeerderheid waarover deze fracties samen beschikken; 86 zetels. CDA en SGP menen echter dat een coalitie van CDA, VVD aangevuld met enige combinatie van LPF, D66 of kleine christelijke partijen evenzogoed mogelijk is. Overigens heeft D66 meermalen gezegd daar niet aan mee te werken, maar dat wordt allerwegen met een korrel zout genomen. Volgens geruchten is intern met succes druk uitgeoefend op de nieuwe Democratische leider Dittrich om zijn absolute weigering wat te relativeren.

`Neutrale adviseurs'

De slag om de interpretatie van de uitslag wordt beslist door de koning, in casu koningin Beatrix. Geheim blijft echter op welke gronden de koningin precies wat beslist. Er is immers ook nog een rol voor de zogenoemde `neutrale adviseurs': de vice-president van de Raad van State en de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer. Deze functionarissen zijn uiteraard allesbehalve neutraal. Zij zijn vooraanstaande partijpolitici met hun eigen overtuigingen en ideeën. Zij staan onder druk van allerlei partijcircuits en, belangrijk, er is geen controle op hun daden. De vice-president van de Raad van State, op dit moment Tjeenk Willink (PvdA), heet in het dagelijks taalgebruik niet voor niets de `onderkoning van Nederland'. Het gaat hier om een formatiecircuit dat even belangrijk is als geheim. Decennialang wordt er al gepalaverd over het verder terugdringen van de invloed van de vorst. En over het vergroten van de rol van de Tweede Kamer. Vorige week nog debatteerde de Kamer hierover, zoals altijd vruchteloos.

De volgende regel luidt als gevolg daarvan: ,,Werk met het bestaande systeem.'' Om politiek gezichtsverlies, en dus schade, te beperken in geval van het mislukken van een formatie, treden sinds het eind van de jaren '50 informateurs op: politieke zwaargewichten als De Gaay Fortman (ARP), Romme (KVP) of Beel (KVP), die het koninklijk verzoek om een kabinet samen te stellen formeel ,,in beraad namen''. Mocht de poging niet uitmonden in een echte formatie, dan kreeg de vorstin de opdracht terug zonder dat de informateur aan prestige had ingeboet. Vanaf de jaren '70 neemt het gezag van de informateurs af, en hun aantal neemt toe. Voorafgaand aan het tot stand komen van het al eerder genoemde eerste Kabinet-Van Agt in 1977 traden bijvoorbeeld achtereenvolgens zeven informateurs op. Een record. De eerste zes moesten hun opdracht teruggeven aan de koningin, en pas de zevende, Van der Grinten (CDA), was succesvol.

Tegenwoordig geldt voor partijen die aan de formatie meedoen: ,,Neem je eigen informateur mee.'' Net als met een makelaar bij de aanschaf van een eigen woning. Daarom eiste en kreeg Bos van Balkenende een informateur van PvdA-huize, oud-Kamerlid Leijnse.

Een goede informateur is ervaren in staatszaken. Informateurs treden op als ,,wegbereider voor de formateur'', zoals Maas het noemt. Zij zijn intermediair tussen het onschendbare staatshoofd en de onderhandelaars. Een goede informateur straalt dat uit, en krijgt ook iets plechtigs vanwege alle geheimen die worden meegetorst. De huidige informateur van CDA-huize, Donner, die dit voor de tweede keer doet, lijkt geschapen voor zijn rol, ook al vanwege zijn jaren '50 retro-stijl.

Allerwegen staat vast dat de keuzen van de informateurs (mogelijk in werkelijkheid die van de vorst) van grote invloed zijn op de formatie. Om staatkundige discussies, laat staan constitutionele crises, te vermijden, geldt hier de regel: ,,Maak de informateur in de beeldvorming zo `plat' mogelijk. Noem hem procesbegeleider.''

Als de koning zijn informateurs heeft gevraagd, breekt doorgaans de periode aan waarin onder hun leiding de onderhandelaars de onderwerpen op een rij zetten waarover overeenstemming bestaat, en die waarover zij van mening verschillen. Dit werd onlangs door de informateur, of door diens woordvoerder, `de snuffelfase' genoemd. Deze fase hoeft niet lang te duren, zoals vorig jaar bleek bij de totstandkoming van Balkenende-I. Maar het snuffelen kán wel lang duren, zoals dezer dagen blijkt. Dat komt ook doordat het CDA nog een subfase had ingebouwd, die de eerste week na de verkiezingen in beslag nam, waarin Donner als `verkenner' optrad. De vraag was of een samenwerking met de PvdA nou écht onontkoombaar was. Het antwoord bleek bevestigend, wat geen verrassing was. Het doel van de verkenningsfase was nog eens duidelijk te maken dat het CDA, anders dan de PvdA, ook nog andere opties heeft en dus (voorlopig) de baas is. Ook om dat beeld te ontkrachten, moest Bos zijn eis voor de eigen informateur doorzetten.

Zo heeft de subfase van verkenner Donner het CDA vertraging opgeleverd. Maar ook dat kan doelbewust zijn in verband met de verkiezingen voor Provinciale Staten die op de agenda staan voor 11 maart. De verwachting is dat de uitslag van de Statenverkiezingen – behalve voor de provinciebesturen ook bepalend voor de samenstelling van de Eerste Kamer – van invloed zal zijn op het machtsevenwicht tussen CDA en PvdA. En dus op de onderhandelingen over het nieuwe kabinet. Zeker ook omdat het CDA een gunstige uitkomst verwacht, op basis van in het verleden behaalde winsten bij de Statenverkiezingen. Het CDA hoopt dat de PvdA daarna zal inbinden.

De taaiheid van de formatie op dit moment wordt verder veroorzaakt doordat de lijsttrekkers de volgende campagneregel hebben overtreden: ,,Tijdens de campagne niet voorsorteren naar de volgende coalitie.'' Partijleiders op campagne moeten in het midden laten met welke partij(en) zij na de verkiezingen het liefst samenwerken. Hiermee wordt de suggestie gewekt dat een partij haar hele verkiezingprogram ingang kan doen vinden, als zij tot regeringsverantwoordelijkheid wordt geroepen.

Snuffelen en voelen

De werkelijkheid is natuurlijk anders en de kiezers weten dat. Partijen weten dat overigens ook al heel lang. Zie bijvoorbeeld Keerpunt '72, het roemruchte program van PvdA, D66 en PPR dat integraal werd opgenomen in het regeerakkoord van het Kabinet-Den Uyl in 1973: ,,Samenwerkende partijen horen vóór verkiezingen de hoofdlijnen van hun regeringsprogramma en van de samenstelling van een nieuwe regering bekend te maken.'' Deze regel is onuitvoerbaar gebleken, omdat die lijnrecht indruist tegen het bovengenoemde artikel 1 van de Ongeschreven Grondwet van de Nederlandse Politiek. Tijdens de afgelopen verkiezingscampagne stonden de lijsttrekkers van de meeste partijen voor de opdracht om het vertrouwen van een roerig electoraat te herwinnen. De lijsttrekkers van CDA, VVD en PvdA interpreteerden de ontrouw van de kiezer in 2002 als een roep om meer duidelijkheid. Het gevolg was dat de politieke leiders in weerwil van het verbod op voorsorteren toch verklapten met wie zij na verkiezingen wilden samenwerken. Het CDA wilde met de VVD, de VVD met het CDA. En de PvdA wilde ook met het CDA. Maar het CDA wilde níet met de PvdA. Resultaat: op de huidige formatieperiode rust een zware hypotheek. CDA en PvdA halen met hun 86 zetels weliswaar ruimschoots een Kamermeerderheid, maar mede door de uitdrukkelijke uitgesproken voorkeur van Balkenende voor de VVD blijft het formeren beperkt tot `snuffelen', `aftasten' respectievelijk `voelen'. De verkiezingen zijn ruim drie weken geleden gehouden en er is nog geen dag onderhandeld tussen CDA en PvdA, ook al omdat geen van beide partijen wil onderdoen voor de ander.

Als partijen eenmaal elkaars vertrouwen hebben gewonnen en de politieke wil ontstaat om een coalitie aan te gaan, treedt de fase in waarbij werkelijk wordt onderhandeld over de `dossiers' waarover verschil van mening bestaat. Die meningsverschillen kunnen op drie manieren worden opgelost: ofwel de partijen komen tot een compromis, ofwel onderwerpen worden uitgeruild. De derde mogelijkheid is: een besluit wordt uitgesteld. Dat kan door een commissie te benoemen die het probleem gaat onderzoeken.

De meeste tijd en energie van een formatie gaat in deze fase zitten. Een regel luidt: ,,Zorg voor voldoende draagvlak in eigen kring voor de compromissen die aan de onderhandelingstafel worden gesloten.'' Wat er gebeurt als dat draagvlak er niet is, ondervond LPF-onderhandelaar Herben vorig jaar. Hij werd keer op keer teruggestuurd om opnieuw te onderhandelen, bijvoorbeeld over het `kwartje van Kok'. PvdA-fractieleider Bos loopt overigens op dit moment gevaar deze regel te overtreden. Hij opereert veel alleen, is de leider van de Partij van Wouter Bos. Hij heeft door zijn verkiezing tot leider door het partijparlement, en dus niet alleen door de Tweede-Kamerfractie, een extra sterk mandaat. Als reactie op het verwijt dat hij was afgeweken van het verkiezingsprogram, zei hij twee weken terug dat zo'n program ,,geen verbod is op nadenken''. Wat ideologische lenigheid betreft is hij een goede leerling van Fortuyn. Zijn solisme leidt echter tot gemor in de eigen gelederen.

Tot de formatie van Balkenende-I werden compromissen voorgekookt in werkgroepjes van fractieleden uit de aspirant-coalitiepartijen. Voor het kabinet had dit als voordeel dat de regeringsfracties met handen en voeten gebonden waren aan het regeerakkoord. Het nadeel was de enorme omvang en gedetailleerdheid van het akkoord. Bovendien leverde die methode het verwijt op van `achterkamertjespolitiek', terwijl ondertussen weinig van het besprokene geheim bleef, omdat te veel mensen te veel wisten. Bij de huidige formatie wordt ,,alleen aan tafel bij de informateur'' onderhandeld. De fracties zijn betrokken, en straks gebonden, doordat fractiespecialisten mogen meepraten over hun `eigen' onderwerpen.

Het ministerie van Algemene Zaken, dat ambtenaren `uitleent' aan de informateurs, heeft in de loop der jaren een procedure ontwikkeld die borg staat voor een ordentelijk en kalm verloop van de onderhandelingen. De regel hier luidt: ,,Alles moet in de puntzak.'' Bedoeld wordt dat alle onderwerpen steeds opnieuw aan de orde komen. `Makkelijke' thema's worden het eerst opgelost, en zo wordt de `cirkel' van onderwerpen die aan de orde komen steeds kleiner. Op het laatst resteren in de punt van de puntzak alleen de moeilijkste onderwerpen. De onderhandelaars ontdekken dat zij een fuik zijn ingezwommen. Terugkeren na alles wat al bereikt is, kan nauwelijks. Dus gaat het uiteindelijk hard tegen hard tijdens de slotfase van de informatie, die ook wel de `hobbelfase' heet. De buitenwereld krijgt dan te horen dat er een `crisis' is bij de onderhandelingen. Soms geeft een van de onderhandelaars er zelfs tijdelijk de brui aan. Dat deed voormalig VVD-leider Bolkestein tijdens de onderhandelingen over het eerste paarse kabinet in 1994. Hij verklaarde triomfantelijk ,,uit de paarse puntzak'' te zijn gesprongen. Politieke leiders kunnen zo'n dramatisch moment nodig hebben om aan de eigen achterban te tonen dat zij werkelijk geprobeerd hebben ál het mogelijke uit de onderhandelingen te slepen. Zo ook destijds Bolkestein, die uiteindelijk wel zijn handtekening zette onder het regeerakkoord van Paars I.

Als er ten slotte inhoudelijke overeenstemming is tussen de onderhandelaars over het regeringsprogram, is de informatie een feit en daarmee eigenlijk ook de kabinetsformatie in zijn geheel. Want in de laatste fase, die van de formatie-in-engere-zin, als de toekomstig minister-president optreedt in de rol van formateur, is nog niemand gestruikeld, tot nu toe.