Regering wijkt af van VN-Handvest

Het kan niet zo zijn dat Nederland alleen de verplichtingen van het VN-Handvest nakomt wanneer dat ons land zo uitkomt. Van een bindend besluit van de Veiligheidsraad kan derhalve niet worden afgeweken, meent P. van Heijnsbergen.

Op 30 januari verklaarde minister De Hoop Scheffer van Buitenlandse Zaken in de Tweede kamer dat, wanneer een permanent lid van de Veiligheidsraad zich door middel van een veto tegen een militaire actie uitspreekt, Nederland vervolgens een ,,politieke afweging'' zou maken.

Aangezien daarbij de mogelijkheid wordt opengelaten dat Nederland steun zou verlenen aan een militaire actie buiten de Veiligheidsraad om, wordt in dat geval afgeweken van het veiligheidssysteem van het Handvest van de Verenigde Naties.

Het standpunt van de regering is terug te voeren op een interview van de bewindsman in NRC Handelsblad van 16 september 2002. Daarin stelde hij ,,[...] als er geen consensus komt in de VN en één permanent lid van de Veiligheidsraad toch een veto uitspreekt, terwijl al het andere niet werkt en Irak niks wil, dan moeten we een coalitie maken die niet wordt tegengehouden door dat éne veto'', en ,,Als er op slechte gronden zo'n veto komt, dan moeten we over die onvolkomenheid heen stappen.''

Hiermee wordt het in artikel 27 van het VN-Handvest verankerde vetorecht ontkend: over één veto ,,op slechte gronden'' moeten wij heenstappen. Dat is net zoiets als wanneer wij een unanimiteitseis bij een besluit binnen de Europese Unie zouden ontkennen omdat `slechts' één lid ,,op slechte gronden'' zou hebben tegengestemd.

Het VN-veiligheidssysteem is gebasserd op artikel 2 lid 4 Handvest VN, het zogheten `geweldverbod', inhoudende dat alle leden van de VN zich dienen te onthouden van dreiging met of gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van een staat. Dit artikel kent twee uitzonderingen. Ten eerste mag volgens artikel 51 Handvest VN op grond van het recht op zelfverdediging een staat geweld gebruiken tegen een gewapende aanval. Ten tweede mag geweld worden gebruikt op instigatie van de Veiligheidsraad ex Hoofdstuk VII van het Handvest wanneer de raad besluit tot gewapende actie. Een besluit van de raad daarover is onderhevig aan het vetorecht, in die zin dat het besluit alleen genomen kan worden wanneer geen van de vijf permanente leden tegenstemt. Volgens artikel 25 Handvest VN zijn de leden van de Verenigde Naties overeengekomen de besluiten van de Veiligheidsraad te aanvaarden en uit te voeren.

Het lijkt er echter op dat bij minister De Hoop Scheffer het misverstand heeft postgevat dat het Handvest van de Verenigde Naties een soort politiek convenant is waarvan naar believen kan worden afgeweken. Zo verkondigde hij in het Kamerdebat van 30 januari: ,,De Verenigde Naties zijn een politiek orgaan. De Veiligheidsraad is geen orgaan van vijftien onafhankelijke rechters. De raad is een politiek orgaan waarin politiek wordt bedreven en politieke keuzes worden gemaakt.''

Het heeft er de schijn van dat De Hoop Scheffer van mening is dat een vonnis van het Internationaal Gerechtshof (15 rechters) bindend is, maar dat van een bindend besluit van de Veiligheidsraad kan worden afgeweken. Niets is echter minder waar. Het Handvest van de Verenigde Naties is een bindend verdrag in de zin van de Weense Conventie Verdragenrecht. Een militaire actie tegen een andere staat buiten de Veiligheidsraad en artikel 51 om is in strijd met het geweldverbod van artikel 2 lid 4 van de Handvest en vormt een ernstige schending van het internationale recht

In het Kamerdebat van 30 januari stelde De Hoop Scheffer dat een tweede resolutie van de Veiligheidsraad ,,zeer wenselijk is, maar niet noodzakelijk''.Hij onderbouwde dit standpunt door te sugereren dat de Veiligheidsraad ook zonder tweede resolutie, bijvoorbeeld in een debat, een material breach (wezenlijke breuk) van resolutie 1441 zou kunnen vaststellen. Deze suggestie lijkt in de huidige kritieke situatie niet erg aannemelijk.

De Veiligheidsraad-resolutie 1441 geeft Irak een laatste kans om te voldoen aan zijn ontwapeningsverplichtingen. Deze meest recente resolutie is bepalend voor de rechtspositie van Irak ten opzichte van de Verenigde Naties. Wanneer daarin door de Veiligheidsraad een laatste kans (final opportunity to comply) wordt gegeven, kan het niet zo zijn dat die staat legaal kan worden binnengevallen op grond van voorgaande Veiligheidsraad-resoluties betreffende Irak. Zou dat wel het geval zijn, dan zou resolutie 1441 met de laatste kans voor Irak, vergezeld van het instellen van een verzward inspectie-regime, zinloos zijn en zelfs misleidend.

Gezien de taak van de Veiligheidsraad als handhaver van de internationale vrede en veiligheid dient er vervolgens een opvolgende resolutie van de Veiligheidsraad te komen alvorens van een legale gewapende actie sprake kan zijn. Mede op grond van de interpretatie van paragraaf 12 van resolutie 1441, waarin de rol van de Veiligheidsraad bij verdere voortgang wordt benadrukt, komt N. Schrijver in het Nederlands Juristenblad van 22 november 2002 eveneens tot de conclusie dat voor ieder verder traject de besluitvorming van de Veiligheidsraad is vereist.

Het kan niet zo zijn dat Nederland alleen de verplichtingen van het Handvest van de Verenigde Naties nakomt wanneer dat Nederland zo uitkomt. Internationaalrechtelijk is Nederland te allen tijde gehouden het Handvest en de bindende beslissingen die daaruit voortvloeien, volledig na te komen. Volgens artikel 90 van de Grondwet bevordert de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Mogelijke steun van Nederland, of zelfs ongeclausuleerde steun bij de voorbereiding van een eventuele gewapende actie buiten het Handvest van de Verenigde Naties om, vormt een schending van het internationale recht en is onverenigbaar met de door Nederland gedurende lange tijd ingenomen uiterst positieve opstelling ten aanzien van het internationale recht.

Het land van Hugo de Groot (de `vader van het Volkenrecht'), dat de zetel herbergt van het Internationaal Gerechtshof, het Permanent Hof van Arbitage, het Joegoslavië Tribunaal en het Internationaal Strafgerechtshof, mag de internationaalrechtelijke verplichtingen van het Handvest van de Verenigde Naties niet naar believen opzijzetten. Daarmede wordt de bijl gelegd aan de wortel van het sedert de Tweede Wereldoorlog zorgvuldig opgebouwde internationale rechtssysteem met betrekking tot vrede en veiligheid.

Mr.dr. P. van Heijnsbergen is ex-docent internationaal recht aan de Universiteit van Amsterdam en auteur van het Compendium van het Volkenrecht.