Armoedebeleid verstrikt in wirwar regels

De Algemene Rekenkamer leverde gisteren stevige kritiek op het armoedebeleid. Zelfs de vraag of armoede is toegenomen of niet, valt niet te beantwoorden.

Wie als arm bestempeld wordt, kan aanspraak maken op een ,,oerwoud'' aan regelingen. De woonlasten bijvoorbeeld: algemeen bestaat de huursibsidiewet. Maar daarmee ben je er nog niet. Een greep uit specifieke regelingen: indexering kwaliteitskortingsschijven, aanpassing alleenstaandentabel, eenmalige koopkrachtreparatie via de IHS-cheque en de vangnetconstructie in de Huursubsidiewet.

Het eerste paarse kabinet nam de armoede in 1995 ,,zeer serieus'', zo stelde de Algemene Rekenkamer gisteren vast in het rapport Armoedebestrijding, de financiële ondersteuning. Het kabinet-Lubbers III sprak niet van `armoede' maar van `achterstand'. Het kabinet-Kok I erkende wel volmondig dat er armoede in Nederland bestond en probeerde daar iets aan te gaan doen met gericht beleid - onder naam De andere kant van Nederland.

Naast de paar prijzende woorden kraakt de Algemene Rekenkamer dit beleid op belangrijke punten: het was oncontroleerbaar en onduidelijk welk effect het precies heeft gehad. Niet vast te stellen is hoeveel geld nu precies aan armoedebestrijding is uitgegeven en of geld wel bij de juiste doelgroepen terecht kwam.

Het leek allemaal zo helder. Na 1995 kwam jaarlijks een Armoedemonitor en een rapport met de titel Arm Nederland uit, jaarlijks ook werden Sociale Conferenties gehouden. Onderzoeksprogramma's liepen, gemeenten monitorden hun armoedebeleid. Het kabinet-Kok stelde zich ten doel dat alle huishoudens zouden moeten kunnen 'rondkomen'. De financiële ondersteuning werd uitgebreid met tal van maatregelen: algemene (zoals de Zalmsnip) en specifiek voor de onderkant (bijzondere bijstand). Ook werden de Ziekenfondswet en de kinderbijslag aangepast en kwamen er gunstige fiscale regelingen voor arme huishoudens. Daadkracht alom, was de suggestie.

Feitelijk ontbrak het echter aan helder geformuleerde doelstellingen, was er geen sprake van duidelijk onderbouwde beleidskeuzes. Het ontbrak aan ,,richting en samenhang'' in beleid, doelgroepen waren ,,onvoldoende afgebakend''. Er was ,,een beperkte organisatorische inbedding'' en slechts weinig relevante informatie over de resultaten van het beleid. Het is Rekenkamer-taal voor: er deugde weinig van. De beide paarse kabinetten zijn er noch in geslaagd om de armoede echt gericht te bestrijden, noch om werk lonender te maken, zo luidt de conclusie. Weliswaar nam het aantal armen in de onderzochte periode af, maar de in totaal 79 maatregelen die er volgens de Rekenkamer in totaal waren voor het armoedebeleid vormden ,,een wirwar'' waarvan onmogelijk vast te stellen is of het heeft gewerkt. De Rekenkamer onderzocht 49 regelingen die naar schatting 4,5 miljard euro kostten in 2000 alleen al. Conclusie: Er was nauwelijks een touw vast te knopen aan ,,de veelheid en verscheidenheid'' van maatregelen en het is onduidelijk waarom die zijn genomen. ,,Het hadden evengoed andere kunnen zijn'', stelt de Rekenkamer. Onder het mom van armoedebestrijding werd kinderbijslag verhoogd, zo stelt de Rekenkamer. Maar dit geld, 45 miljoen euro in Paars I, kwam grotendeels verkeerd terecht - namelijk bij de mensen die het niet nodig hadden.

Maar is de armoede sinds 1995 afgenomen? Die vraag is niet gemakkelijk te beandwoorden. Onderzoekers verschillen hierover van mening. Het aantal huishoudens met een laag inkomen lag in 1995 rond de 953.000 huishouden, in 1999 waren het er 850.000. In 2001, dus buiten de onderzochte periode van de Rekenkamer, was dit verder gedaald naar 801.000, zo meldden onderzoekers van het CBS en het CPB vorig jaar. Bij een laag inkomen gaat het om een inkomen op bijstandsniveau.

Onderzoekers van de Erasmus-universiteit stelden hier in 2001 tegenover dat juist de harde kern van mensen die in armoede leeft niet veranderd was in de jaren negentig. Ongeveer 250.000 huishouden moesten eind jaren negentig langdurig rondkomen van een minimuminkomen. Bij juist deze mensen ging het volgens de onderzoekers om echte armoede. Want als mensen lang van een minimuminkomen moet rondkomen, komen zij echt in de problemen. Dan treedt bij uitstek `sociale uitsluiting' op, ofwel dan gaan mensen vereenzamen.

Het Sociaal en Cultureel Planbureau had in 2001 ook al scherpe kritiek op hetPaarse beleid. Het hoofddoel `werk, werk, werk' was wel waargemaakt, maar de enorme banengroei in de jaren negentig heeft slechts een beperkt effect op de armoede gehad. De 1,3 miljoen banen die er tussen 1990 en 2000 zijn bijgekomen, kwamen nauwelijks terecht bij de huishoudens die onder of op het sociaal minimum leefden.

Het is met terugwerkende kracht een pijnlijke constatering voor de paarse kabinetten, en met name voor de PvdA: het werk kwam niet aan de onderkant terecht, en al het geld dat aan het armoedebeleid is besteed had meer effect kunnen hebben als het beter bij de juiste mensen terecht was gekomen. Het recente rapport was voor de verkiezingen in mei klaar, maar het mocht toen, en bij de verkiezingen in januari geen rol spelen. Staand beleid van de Rekenkamer is dat er voor verkiezingen geen voor bewindslieden gevoelige rapporten gepubliceerd worden.