Bezuinigen hoeft geen ramp te zijn

De kabinets(in)formatie staat in het teken van een enorme bezuinigingsronde. Maar in plaats van een kaalslag kunnen bezuinigingen ook een katalysator zijn voor radicale hervorming van de publieke sector, meent Guido Enthoven.

`Ik wens u interessante tijden toe', gold in het oude China als een verwensing. En interessante tijden zijn het. Het jaar 2002 stond in het teken van de opstand van de burger.

Na het kortst zittendste kabinet sinds mensenheugenis, waren de verkiezingen van 22 januari ongemeen spannend en ziet het politieke landschap er weer heel anders uit. Daar komt bij dat de overheid stevig moet bezuinigen, terwijl ministers een jaar geleden nog met elkaar wedijverden om extra uitgaven op het gebied van zorg, onderwijs en veiligheid. Een ingewikkelde boodschap in een tijd waarin grote onvrede van burgers bestaat over de publieke prestaties op het gebied van criminaliteitsbestrijding en het terugdringen van wachtlijsten.

Momenteel onderhandelen Balkenende en Bos over de omvang van de bezuinigingen. Helaas wordt nauwelijks gesproken over de wijze waaróp bezuinigd gaat worden. Terwijl dit laatste weleens meer bepalend kan zijn voor de prestaties van de publieke sector in de komende jaren dan de vraag of er 300 miljoen meer of minder naar volksgezondheid of veiligheid gaat.

Het kan de komende jaren twee kanten op gaan. De eerste optie is niet onwaarschijnlijk: kaalslag via klassiek bezuinigen. Alle uitgaven worden globaal onder de loep genomen. Besloten wordt tot een kortingsronde met een kaasschaaf, waarbij overal nog eens 10 procent gekort wordt, bovenop de in het Strategisch Akkoord reeds voorgenomen efficiencykorting. Hier en daar wordt een extra bezuinigingsdoelstelling opgelegd.

Bij de keuze van bezuinigen wordt de weg van de minste weerstand gekozen. Aan de dingen die politiek of maatschappelijk gevoelig liggen, wordt bij voorkeur niet getornd.

Liever wordt gegrepen naar dingen die niet in het brandpunt van de publieke belangstelling staan, maar die voor de toekomst van de publieke sector van groot belang zijn: experimenten, samenwerking, de verbetering van de interne organisatie, communicatie, technologie, het vergroten van het leervermogen. Alle vernieuwingen en innovaties worden tot nader order uitgesteld of verdwijnen in het putje. Wat over enkele jaren overblijft, is kaalslag en een angstig en gedemotiveerd overheidsapparaat.

Er is ook een ander scenario mogelijk: bezuinigingen als katalysator voor vernieuwing. Om ruimte te creëren voor creativiteit en vernieuwing is het noodzakelijk dat oud hout weggekapt wordt. Volgens Picasso is creativiteit vooral destructie. Hij doelt hiermee op de afbraak van oude inzichten, opvattingen, gedachten of gevoelens om vervolgens tot iets nieuws te komen.

Veel overheidsorganisaties is de kunst van het vernietigen niet gegeven. In de bestuurskunde worden de gevolgen getypeerd als de `wet van de beleidsaccumulatie'. Beleid wordt op beleid gestapeld met als resultaat een oerwoud aan beleid en regelgeving, dat vooral leidt tot frustratie van de uitvoeringspraktijk.

Een bezuinigingsoperatie organiseren op een manier die maximaal ruimte schept voor innovatie vergt actieve politieke sturing, commitment en hoogwaardig ambtelijk procesmanagement. Het vergt een ambitieuze bezuinigingsagenda – één die verder gaat dan de huidige bezuinigingsvoorstellen van de politieke partijen – teneinde méér ruimte te scheppen voor nieuw beleid.

De vraag moet niet zijn of en waar een paar procent bezuinigd kan worden. De vraag moet veeleer zijn wat er nu écht fout zou gaan indien een activiteit beëindigd zou worden. Voor het inventariseren van bezuinigingsmogelijkheden wordt de kennis tot in de haarvaten van de organisatie gemobiliseerd en worden burgers en organisaties actief betrokken.

Daarbij dienen taboes ter discussie gesteld te worden.

Het taboe van de parallelle autonomie en soevereiniteit van de kokers en bestuurslagen. Het ontbreken van een heldere verantwoordelijkheidsverdeling bij integrale vraagstukken als integratie, veiligheid en verkeer. De verouderde en piramidale opbouw van het rijksapparaat langs de lijnen van de Staatsalmanak van 1935 en de gebrekkige aansluiting daarvan op de netwerksamenleving van 2003. Het taboe dat parlementariërs uitsluitend informatie ontvangen vanuit de uitvoerende macht via de minister, hetgeen het leervermogen van het openbaar bestuur in ernstige mate beperkt. Het feit dat meerdere overheden na elkaar besluiten nemen over hetzelfde onderwerp of parallelle en deels tegenstrijdige besluiten nemen over verwante onderwerpen (Grote Nota's).

Het feit dat nauwelijks geleerd wordt van Europa, dat met een veel kleiner ambtelijk apparaat veel effectiever in staat is beleid te maken door het gebruiken van netwerken van bedrijven, belangenorganisaties en burgers (aldus bestuurskundige Rinus van Schendelen) en het feit dat maar 3 procent van de ambtenaren zich actief bezighoudt met Europa, terwijl daar 45 procent van het beleid wordt gemaakt.

Het taboe van het verbinden van uitkeringen aan het bijdragen aan publieke activiteiten. Het taboe van het verrichten van publieke taken door burgers, bedrijven en belangenorganisaties.

De noodzakelijke kortingsronde kan gezien worden als een blessing in disguise. Bezuinigingen als breekijzer voor een radicale hervorming van de publieke sector. Er kan alsnog recht gedaan worden aan het kiezersoproer van 2002.

Voor een radicale hervorming zullen bezuinigingen vorm moeten krijgen langs 3 lijnen en alle overheidsactiviteiten worden dan getoetst op deze criteria. Ten eerste moet de overheid zich openstellen naar de samenleving om de bestaande afscheiding tussen burger en overheid te doorbreken. Ze kan actief op zoek gaan naar behoeften, ideeën en ervaringskennis van burgers en organisaties en ze kan de bestaande maatschappelijke betrokkenheid van kiezers veel productiever mobiliseren (o.a. Wijffels in Buitenhof).

Ten tweede dient de overheid de ramen en luiken intern open te zetten en de stalen platen tussen de bestaande departementale en bestuurlijke kokers te doorbreken. Besluitvorming via ketens, netwerken en samenwerkingsverbanden wordt dan belangrijker dan klassieke besluitvorming in de sectorale hiërarchieën. Tenslotte is er een doorbraak nodig naar nieuwe ideeën, experimenten.

Met de mond wordt dit allerwegen beleden, maar de bestuurlijke praktijk is vaak anders. Bij veel overheden is risico's nemen nog steeds een wissel trekken op de toekomst. Maar de overheid kan alleen beter gaan presteren indien ze nieuwe wegen beproeft, nieuwe methoden en technieken uitprobeert en nieuwe denkrichtingen en ideeën de ruimte geeft, zodat het op den duur duidelijk kan worden welke hiervan geschikt zijn om een gewoonte te worden.

Dat is allemaal niet eenvoudig; openheid, creatieve destructie, samenwerken, innoveren en leren zijn ingewikkelde en weerbarstige processen in de bestuurspraktijk. Maar als dit peilers worden van het komende bezuinigingstraject, dan heeft Nederland een goede kans om er in 2006 écht beter voor te staan.

Kaalslag of katalyseren – het is misschien wel de belangrijkste politieke keuze bij deze formatiebesprekingen. Tot dusver is het geen item in het politiek debat. Het lijkt een technisch onderwerp en de burger zegt zich vooral zorgen te maken over veiligheid, onderwijs, zorg en integratie. Maar de wijze waarop bezuinigd wordt, is beslissend voor de daadwerkelijke resultaten op deze terreinen.

Processen hebben grote invloed op de inhoud van de uitkomst, de uitvoering, de publieke waardering en het maatschappelijk effect. Vernieuwing van de publieke sector is geen luxe-onderwerp of bestuurlijke navelstaarderij. Niet na de ongekend heftige gebeurtenissen van 2002. Een nieuw kabinet dat processen niet beter organiseert en dus geen betere prestaties levert, zal bij de volgende verkiezingen keihard afgerekend worden.

Guido Enthoven is directeur van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie.