Puinruimers en potverteerders

Nederland heeft in de achterliggende vette jaren kennis gemaakt met het verschijnsel van publieke armoede te midden van uitbundige particuliere welvaart. De overheid moet de tering naar de structureel verminderde nering zetten. Partijen die met minder genoegen nemen dan een overschot op de begroting, duperen de kiezers.

In 1977 valt het kabinet-Den Uyl. Tijdens de daaropvolgende verkiezingscampagne belooft lijsttrekker Wiegel dat een kabinet met de VVD het door links veroorzaakte puin zal ruimen. Het zou heel anders gaan. Onder het kabinet-Van Agt/Wiegel vervijfvoudigt het tekort op de begroting. Men krijgt de collectieve uitgaven niet onder controle, terwijl de belastingopbrengsten tegenvallen. De oplopende tekorten worden gedekt doordat de overheid de geldpers laat draaien en steeds meer staatsleningen uitgeeft.

Door uitgaven te financieren met leningen verschuift een kabinet lasten naar de toekomst. In latere jaren zal immers een deel van de belastingopbrengst nodig zijn voor rente en aflossing van in het verleden opgebouwde schulden. De ministers uit het kabinet-Van Agt/Wiegel ontpoppen zich als potverteerders in plaats van puinruimers. Tussen 1977 en 1981 stijgt de schuldquote – de overheidsschuld als percentage van het bruto binnenlands product – van 42 tot 51. Onder het door rechts gedemoniseerde kabinet-Den Uyl was de schuldquote juist iets gedaald.

Vanaf 1982 maken drie kabinetten onder leiding van premier Lubbers werk van de onvermijdelijk geworden sanering van de collectieve sector. De overheidsfinanciën zijn wel eens vergeleken met een mammoettanker: koerscorrecties vergen tijd en de remweg is lang. Het duurt tot het midden van de jaren negentig voordat het tekort definitief onder controle is. De schuldquote is dan al over zijn top heen. Bij de langjarige operatie om de collectieve financiën gezond te maken speelt politieke ideologie nauwelijks een rol. Er bestaat geen wezenlijk verschil tussen de inzet van de ministers van financiën Ruding (1982-1989) en Kok (1989-1994), die zitting hebben in kabinetten van CDA en VVD, respectievelijk CDA en PvdA.

Vanaf 1994 kan paars oogsten. De nationale productie groeit als kool, de werkloosheid daalt rap. Het tekort van de overheid krimpt snel, de schuldquote tuimelt omlaag. In 1999 en 2000 meldt een stralende minister Zalm voor het eerst sinds 1973 weer een overschot op de begroting. Al bloeit de economie, het eerste kabinet-Kok (1994-1998) betracht strikte begrotingsdiscipline.

Direct bij zijn aantreden introduceert minister Zalm een nieuwigheid: plafonds voor de uitgaven. Terwijl de collectieve uitgaven in een strak keurslijf worden geperst en ministers elk dubbeltje moeten omkeren, kunnen particuliere huishoudens het geld laten rollen. Hun portemonnee is goed gevuld, want beide paarse kabinetten hebben de collectieve lasten voor gezinnen met in totaal 9,5 miljard euro verlaagd. De particuliere consumptie krijgt in de tweede helft van de jaren negentig een extra stimulans wanneer steeds meer mensen de overwaarde van hun huis verzilveren. Velen voelen zich rijk door de zeepbel op de beurs en brengen voortaan meer geld naar de winkel en minder naar de bank.

Sommige politici en economen signaleren dan publieke armoede – wachtlijsten in de zorg, te weinig agenten op straat – te midden van uitbundige particuliere welvaart. Zij bepleiten een deel van de belastingmeevallers te gebruiken voor de financiering van hogere collectieve uitgaven. Met het wegwerken van het tekort en verlaging van de schuldquote kan de overheid in hun visie best wat minder haast maken. Die visie is aanvechtbaar. Het is niet nodig meer geld uit te trekken voor gezondheidszorg en andere collectief gefinancierde voorzieningen zoals onderwijs en politie. Door doelmatiger te gaan werken kan de overheid haar burgers heel wat meer en betere waar voor dezelfde hoeveelheid belastingeuro's leveren.

De paarse kabinetten respecteerden – soms met enig kunst- en vliegwerk – de afgesproken uitgavenplafonds. Toch konden zij miljarden extra besteden voor onderwijs en gezondheidszorg. De ruimte daarvoor ontstond toen de uitgaven voor sociale uitkeringen en rentebetalingen veel lager uitvielen dan bij het begin van elke kabinetsperiode was geraamd. Wel hadden de kabinetten-Kok tijdens de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren terughoudender moeten zijn met het verlagen van de collectieve lasten. Door een groter deel van de belastingmeevallers in kas te houden (en niet aan de belastingbetalers terug te geven) was eerder een overschot op de begroting gekweekt. De schuld was dan nog sneller gedaald. Een kleinere schuld heeft grote voordelen, zowel op de middellange als op de lange termijn.

Op middellange termijn betekent een stevig overschot dat de overheidsfinanciën een stootje kunnen velen wanneer de conjunctuur omslaat. In de periode 2001-2003 is dat het geval. Onze economie groeit in drie jaar tijd met in totaal amper 1 procent. Gevolg: vanaf 2002 wordt het begrotingssaldo weer met rode inkt geschreven. Het kabinet dat aantreedt na de verkiezingen van volgende week moet volgens het Centraal Planbureau rekening houden met een blijvend lagere economische groei. Dat maakt verschil! Een jaar geleden voorzag het Planbureau voor het jaar 2006 nog een overschot op de begroting van 3 miljard euro. Nu wordt voor dat jaar een tekort van 7 miljard geraamd. Zo ontstaat de inmiddels beruchte tegenvaller van 10 miljard euro waarmee het Planbureau alle politieke partijen een maand geleden heeft geconfronteerd. Bij een groter overschot in de uitgangssituatie kunnen politieke partijen in magere tijden, zoals nu, zulke omvangrijke tegenvallers beter opvangen. In de afgelopen zeven vette jaren heeft de paarse combine nagelaten voldoende budgettaire buffers te vormen.

Met het oog op de lange termijn is een snelle daling van de schuldquote eveneens gewenst. Hoe minder schuld, hoe minder geld nodig is voor rentebetalingen aan houders van staatobligaties, en hoe meer middelen beschikbaar komen voor de financiering van AOW en de gezondheidszorg. Die extra middelen zijn hard nodig, want door de vergrijzing van de bevolking zullen de uitgaven voor ons staatspensioen en de zorg na 2011 en vooral vanaf 2020 zeer sterk gaan stijgen.

Alle politieke partijen hebben hun programma's inmiddels aangepast aan de verslechterde economische omstandigheden. Teneinde aan het eind van de komende kabinetsperiode (in 2007) uit te komen op een begroting zonder tekort, moeten zij een bedrag van 7 à 8 miljard euro vinden (zie kader). Om aan deze budgettaire uitdaging het hoofd te bieden, hebben politieke partijen de keuze uit twee opties: minder uitgeven of meer belasting heffen. Dit alles ten opzichte van de beleidsvoornemens van het demissionaire kabinet-Balkenende. Anders moeten zij een groter tekort accepteren.

Bijna alle partijen kiezen voor een mix van deze opties. Vaak zijn de voorgestelde extra bezuinigingen boterzacht of gespeend van realiteitszin. Bovendien zijn de rekensommen soms inconsistent. Normaal gesproken vallen politici dan door de mand, zodra het Centraal Planbureau de partijprogramma's doorrekent. Voor zo'n onpartijdige analyse ontbrak dit keer de tijd. Het gevolg is dat politici elkaar tijdens verkiezingsdebatten met onvergelijkbare cijfers om de oren slaan, vertwijfelde kiezers en falende journalisten in verwarring achterlatend. Wel staat vast dat bijna alle politieke partijen, in vergelijking met een jaar geleden, nu minder prioriteit geven aan het wegwerken van het tekort. Zodoende kan in de financiële verantwoording van het verkiezingsprogramma met minder bezuinigingen en geringere lastenverzwaringen worden volstaan.

Het saldo op de begroting – een tekort dan wel een overschot – laat zich op twee manieren berekenen. Het feitelijke saldo is het daadwerkelijke verschil tussen inkomsten en uitgaven van de overheid in een bepaald jaar. Dit saldo wordt beïnvloed door de conjunctuur. Zit die tegen, zoals op dit moment, dan verdienen en besteden gezinnen minder. Dus brengen de belastingen minder op. Bovendien is meer geld nodig voor de uitkeringen, want het aantal werklozen groeit. Het begrotingssaldo zal dus automatisch verslechteren. In tijden van hoogconjunctuur is het andersom.

Het structurele saldo valt te berekenen door het feitelijke saldo te corrigeren voor de invloed van de conjunctuur op de overheidsfinanciën. Tijdelijke tegenvallers (lagere belastingopbrengsten, hogere uitgaven voor uitkeringen) blijven in magere jaren dus buiten beschouwing. Dat geldt even zeer voor meevallers in tijden van hoogconjunctuur.

Wanneer een kabinet koerst op structureel begrotingsevenwicht, toont de begroting tijdens de conjunctuurcyclus afwisselend feitelijke tekorten en overschotten. Die uitslagen kunnen schommelen van min drie tot plus drie procent van het bruto binnenlands product (bbp).

In de komende kabinetsperiode zouden politici niet moeten streven naar evenwicht, maar naar een structureel overschot op de begroting, dat uiterlijk in 2007 is opgelopen tot 1 procent van het bbp. Door overschotten vermindert de overheidsschuld, wat het in de toekomst gemakkelijker maakt de gevolgen van de vergrijzing op te vangen. Het feitelijke saldo op de begroting zal dan – afhankelijk van de stand van de conjunctuur – doorgaans schommelen tussen +4 en -2 procent van het bbp. Door een tekort in magere jaren en dito overschot in vette jaren werken de overheidsfinanciën als `automatische stabilisator' van het niveau van de economische bedrijvigheid.

Lang niet alle economen zijn voorstander van een structureel overschot op de begroting. Voor hun standpunt voeren zij vier argumenten aan. Allereerst houdt de overheid door minder te bezuinigen de nationale bestedingen beter op peil. Bestellingen van de overheid en bestedingen van nieuw aangestelde ambtenaren leiden tot extra vraag naar goederen en diensten. Dat is goed voor het bedrijfsleven. Een volgend argument luidt dat werknemers proberen hogere collectieve lasten af te wentelen door aanvullende looneisen te stellen. Loonmatiging is belangrijk om onze geschonden concurrentiepositie te helen. De overheid kan loonmatiging bevorderen door lastenverzwaringen achterwege te laten. Maar dan neemt wél het tekort toe. In het belang van loonmatiging wordt die consequentie aanvaardbaar geoordeeld. Derde argument: Duitsland, Frankrijk en Italië laten op dit moment hun tekort ook oplopen, soms tot boven de limiet van 3 procent van het bruto product die het Stabiliteits- en Groeipact stelt. In strijd met dit Pact hebben de genoemde landen de doelstelling hun begroting ten minste in evenwicht te brengen, op de lange baan geschoven. Waarom zou Nederland dit voorbeeld niet volgen en een structureel tekort aanvaarden? Tenslotte investeert de overheid in wegen, gebouwen en zo meer. Bedrijven financieren hun investeringen voor een deel met geleend geld. Waarom zou de overheid dat niet mogen doen?

Deze argumenten overtuigen niet. De recente verslechtering van het begrotingssaldo is niet alleen veroorzaakt doordat de conjunctuur tijdelijk tegenzit. Voor een deel heeft zij structurele oorzaken. De concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen is verslechterd. Dit leidt tot blijvend lagere belastingopbrengsten en hogere uitkeringslasten. De tering moet naar de structureel verminderde nering worden gezet. Die aanpassing kan beter niet op de middellange baan worden geschoven. De slechte ervaringen uit de jaren zeventig van de vorige eeuw leren wat er gebeurt wanneer onvermijdelijke aanpassingen te lang worden uitgesteld.

Er is nog een argument tegen tekorten. De extra bezuinigingen die nodig zijn om een structureel overschot op de begroting te kweken, zullen de conjuncturele dip dieper maken. De overheid vermindert immers haar bestedingen terwijl de economie toch al kwakkelt. Dit leidt tot extra werkloosheid. Werknemers worden banger hun baan te verliezen. Hierdoor zijn zij eerder bereid met een gematigde loonsverhoging genoegen te nemen. Die loonmatiging is nodig ter versterking van onze concurrentiepositie. Politici zullen dit cynische argument ten faveure van een begrotingsoverschot nooit in de mond nemen, maar het is wel geldig.

Overigens is de invloed van de overheidsbegroting op het niveau van de nationale bestedingen geringer dan de Keynesiaanse orthodoxie wil doen geloven. De reductie van het tekort in de jaren tachtig heeft niet geleid tot de funeste vraaguitval die overtuigde Keynesianen destijds voorspelden. Omgekeerd heeft de aanzienlijke lastenverlichting in 2001 (bij de herziening van de inkomstenbelasting) de particuliere bestedingen veel minder gestimuleerd dan algemeen werd verwacht.

Voorts hoeft Nederland zich natuurlijk niet te spiegelen aan het slechte voorbeeld van de grote lidstaten van de Economische en Monetaire Unie. We kunnen ook een voorbeeld neemt aan het prudente budgettaire beleid van enkele kleine Europese landen, die ondanks de tegenzittende conjunctuur een overschot op hun begroting hebben.

Tenslotte staat vast dat politici onevenwichtig met de overheidsfinanciën omgaan. In een mager jaar klinken Keynesiaans geïnspireerde pleidooien voor hogere overheidsbestedingen en lagere lasten. In vette jaren wordt aangedrongen op verhoging van de collectieve uitgaven om dreigende `publieke armoede' te bestrijden. De focus van politici op hogere uitgaven en lagere lasten – zowel in goede als in kwade tijden – wijst op de noodzaak ook in slechte tijden een betrekkelijk terughoudend begrotingsbeleid te voeren. Bovendien valt zeker niet uit te sluiten dat nog meer budgettaire tegenvallers op komst zijn. Om over voldoende armslag te kunnen beschikken is het van belang zo snel mogelijk toe te werken naar een structureel overschot op de begroting. Partijen die minder willen, duperen zichzelf en de kiezers.