Fiscaal milieubeleid

Milieu-activisme heeft een wrange bijsmaak gekregen. 2002 is het jaar waarin het begrip `milieuterrorisme' een Nederlands gezicht heeft gekregen. Wat bedoeld was als een appèl tot milieubewustwording, kreeg soms trekken van dominante intolerantie. Het heeft ons maatschappelijk milieu danig verzuurd. Maar dat alles kan niet uitwissen dat milieubescherming een vitale aangelegenheid is. We moeten daarvoor alle zeilen, ook de fiscale, bijzetten.

In het `Belastingstelsel van de 21e eeuw' gooide de noodzaak tot vergroening van de belastingheffing hoge ogen. In de afgelopen eeuw ging het vooral over de sociale rechtvaardigheid en draagkracht. In de 21e eeuw moeten deze waarden nadrukkelijker concurreren met de milieubelangen. Ingewikkelde beleidsconflicten zijn het gevolg. Een voorbeeld was de lastenverhoging voor `groen water'. Omdat die vooral drukte op de lage inkomens, was de weerstand groot. Toekenning van inkomenscompensatie voor de laagstbetaalden zou echter de beoogde regulering zinloos maken. Het voorrangsdilemma tussen milieu en inkomen leidde tot nagenoeg onuitvoerbare compromissen. Dat dilemma beheerst het fiscale milieubeleid.

Medio 2001, in het kielzog van de Belastingherziening 2001, heeft de werkgroep Vergroening II een verkenning uitgevoerd naar de fiscale mogelijkheden om het beknelde milieu te ontlasten. Reeds genomen milieumaatregelen werden geëvalueerd, voor het milieu schadelijke belastingen gelocaliseerd, verwachte effecten en nieuwe mogelijkheden geïnventariseerd. De rapportage moest dienen als agenda voor een volgende kabinetsperiode. De meeste maatregelen die deze werkgroep kon bedenken, bleken bij nadere beschouwing te beperkt voor een effectieve inzet van het belastinginstrument. Op de milieubeleidsdoelstelling afgestemde belastingwetgeving bleek soms te grof, te weinig effectief, of een combinatie van beide. De wet van de afnemende meeropbrengsten deed zich ook voor het fiscale instrument gelden.

Verrassend was dit niet. De werkgroep-Vergroening I had immers al eerder het laaghangend fruit geplukt. Deze had de meest voor de hand liggende opties al doorgelicht (o.a. vaarbelasting, heffing op delfstoffenwinning, grondwaterheffing, kerosineaccijns). En sommige mogelijkheden zijn inmiddels benut.

Toch is Vergroening II geen rapport voor het archief. Het belang ervan is gelegen in de ontwikkeling van een toetsingskader. Aan de hand daarvan wordt het milieubelang indringend afgewogen tegenover de fiscaal-technische uitvoerbaarheid. De meeste geopperde milieumaatregelen zijn op die grond door de onderzoekscommissie dan ook geschrapt. Maar dat maakt de uitgevoerde exercitie niet nutteloos. Het feit dat een inventarisatie is gemaakt en een kritische evaluatie is verricht, verhoogt het realiteitsgehalte van de fiscale vergroeningsmaatregelen die wél werden voorgesteld. Toekomstige bewindslieden kunnen daaruit lering trekken.

Het kabinet Balkenende heeft het instrumentalisme in het algemeen, en het milieu-instrumentalisme in het bijzonder, op een lager pitje gezet. Sommige milieuvriendelijke fiscale regelingen werden zelfs afgeschaft vóórdat ze in werking konden treden. Terug in de trage Europese tred. Einde van `Nederland gidsland'. Soms werd daarbij nogal rigoureus te werk gegaan. Met ogenblikkelijke ingang werden de milieu- en energie-investeringsaftrek en de mogelijkheden tot willekeurige afschrijvingen afgeschaft. Ook zou de in 2001 ingevoerde belastingsubsidie op milieuvriendelijke beleggingen zonder overgangsregeling met ingang van 2003 weer worden afgeschaft. Slechts door tussenkomst van het parlement kon deze subsidie behouden blijven. Het is duidelijk dat dergelijke abrupte beleidswijzigingen in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij doen afbreuk aan de geloofwaardigheid van de overheid. Dergelijk zig-zag-beleid dupeert de burger en ondergraaft het vertrouwen in overheidsbeleid. Het heeft een verlammende werking op nieuwe initiatieven.

Maar zorg om het milieu moet blijven. Dat legt beperkingen op die moeilijk worden aanvaard. Zo is uit milieuoverwegingen, maar ook om mobiliteitsredenen, prijsverhoging van het autogebruik onontkoombaar. Naarmate de files langer worden, stijgen de mobiliteitskosten – zowel in geld als in ergernis. Veel automobilisten ervaren de accijnsverhogingen als een regelrechte aanval op hun soevereine recht tot bewegingsvrijheid. De kilometerheffing wordt niet primair beleefd als een noodzakelijke ordeningsmaatregel, maar als een bijna persoonlijke pesterij. Asfalt moet er komen! Meer rijbanen, desnoods dubbeldeks. Daarvoor is toch ook al jarenlang motorrijtuigenbelasting betaald?

Pim Fortuyn heeft deze mobiliteitsfrustratie goed aangevoeld en daaraan een partijpolitieke vertaling gegeven. Hij beloofde zijn achterban het roemruchte `kwartje van Kok' terug te geven. Naar mijn inschatting tegen beter weten in. Hij was voldoende intelligent om te weten dat dit geen mobiliteitsoplossing biedt, maar de problemen juist verergert. Toch kreeg het eurodubbeltje van Pim een plek in het strategisch akkoord van Balkenende. Maar accijnsverlaging is duidelijk contraproductief. Het is beter de teruggaafpost van € 500 miljoen te besteden aan verlaging van de motorrijtuigenbelasting. Sanering van de administratieve rompslomp rond het privé-gebruik van de (bestel)auto zou een nog beter alternatief zijn.

Verantwoordelijk gedrag vraagt om bezinning over het energiegebruik, zowel in onze productie- als consumptieprocessen. Omdat verzuring en broeikaseffect continentale en zelfs wereldwijde problemen zijn, is slechts een internationale aanpak zinvol. In het Europese Energiehandvest staat een marktgerichte benadering van het energievraagstuk centraal. Het paarse kabinet achtte, als bijdrage aan de energiebesparing in internationaal verband en ter ondersteuning van de geloofwaardigheid van Nederlandse initiatieven in internationaal overleg, op nationaal terrein een krachtdadig aanvullend energiebesparingsbeleid nodig. Daarvoor werd de regulerende energieheffing ingezet. Deze had geen budgettaire, maar een regulerende doelstelling. Dat betekent dat de opbrengst ervan niet naar de schatkist gaat, maar teruggesluisd wordt naar burger en bedrijfsleven. Een heffing echter met bedenkingen. De vrijstelling over het grootgebruik was en is een heet politiek hangijzer. Voorts geeft de terugsluis het onbevredigende effect dat in het geval de burger daadwerkelijk het gewenste milieugedrag aan de dag legt, er niets meer terug te sluizen valt. Lastenverhoging is dan de wrange vrucht van goed gedrag. Ook voor de regulerende energieheffing geldt dat de last relatief het zwaarst op lage inkomens drukt.

De les is duidelijk: heb geen overspannen verwachtingen van fiscale milieu-instrumenten. Ze zijn administratief bewerkelijk en liggen beklemd onder de innerlijke tegenstrijdigheid tussen milieu- en inkomenspolitieke doelstellingen in het belastingbeleid. Als waar is dat het milieurendement per milieu-euro in Oost-Europese landen fors hoger is dan in Nederland, zou milieu-ontwikkelingswerk de voorkeur verdienen. Politieke partijen dienen zich te realiseren dat exclusief Nederlandse fiscale milieu- en energie-instrumenten zeker prikkelen, maar lang niet altijd zoals zij dat hebben beoogd.

Leo Stevens is hoogleraar fiscale economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit is de vierde en laatste in een serie columns over het Nederlandse belastingstelsel.

    • Leo Stevens