Rechters zijn per definitie scheidsrechter

De bestuursrechtspraak bij de Raad van State ligt onder vuur. De Raad van State moet scheidsrechter zijn en geen grensrechter, vindt Niels Koeman.

De Raad van State ligt onder vuur, in het bijzonder de Afdeling Bestuursrechtspraak. De kritiek behelst de combinatie van rechtspraak en wetgevingsadvisering binnen één college, de vermeende politieke agenda die zou blijken uit de vreemdelingenrechtspraak en de formalistische benadering die sommigen in de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak menen te bespeuren. De bestuursrechtspraak bij de Raad is betrekkelijk jong en zeker voor verbetering vatbaar. Toch mag de indruk niet ontstaan dat de rechtspraak van de Afdeling ten principale tekortschiet en nog minder dat de met rechtspraak belaste staatsraden zich niet gewetensvol en integer van hun taak kwijten. Er is dan ook veel voor te zeggen dat de Raad van State de publiciteit heeft gezocht om zich te verweren tegen de kritische kanttekeningen die van verschillende zijden zijn gemaakt (NRC Handelsblad, 4 januari).

Dat kan niet gezegd worden van het verweer van vice-voorzitter Tjeenk Willink betreffende het verwijt van formalisme en in het bijzonder diens kwalificatie van de Afdeling Bestuursrechtspraak als `grensrechter' en dus geen `scheidsrechter'. De burgerlijke rechter beslecht een geschil en is dús scheidsrechter. ,,De Raad van State beoordeelt slechts of het bestuur de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden en is grensrechter. Het zou nogal kwalijk worden als de Afdeling zou gaan over de vraag of al dan niet een Betuwelijn moet worden aangelegd'', aldus Tjeenk Willink in een nadere toelichting op de radio. Dat laatste ben ik graag met hem eens, maar Tjeenk Willink verbindt daar ten onrechte de kwalificatie `grensrechter' aan, als zou de Afdeling, in tegenstelling tot andere rechters, gedoemd zijn tot een betrekkelijk machteloze rol aan de zijlijn.

Iedere rechter, of het nu de burgerlijke rechter, de strafrechter, de belastingrechter of de bestuursrechter is, heeft tot kerntaak de beslechting van geschillen in de samenleving. Daarbij gaat het steeds om de beoordeling van een handelen of nalaten dat aan de rechter wordt voorgelegd. Bijvoorbeeld: is het ontslag terecht verleend of de huur terecht opgezegd, is de gevorderde alimentatie redelijk, is het telaste gelegde wettig en overtuigend bewezen? Het gaat dus niet om de vraag wat de rechter zou hebben gedaan indien hij zélf werkgever of verhuurder, alimentatieplichtige, officier van justitie of bestuursorgaan (bijvoorbeeld met de wens een Betuwelijn te realiseren) zou zijn geweest.

In die zin verschilt de positie van de bestuursrechter ook niet principieel van die van andere rechters. Bij de uitbouw van de bestuursrechtspraak bij gespecialiseerde bestuursrechters is het in het verleden ook nimmer de bedoeling van de wetgever geweest om een scheidsrechter (de burgerlijke rechter) te vervangen door een grensrechter (de bestuursrechter). Indien men de Afdeling een formele of zo men wil formalistische – benadering verwijt, is dat dan ook niet gebaseerd op de stelling dat de Afdeling zélf de knoop zou moeten doorhakken waar het gaat om inhoudelijke beslissingen waarover beleids- of beoordelingsvrijheid bij het bestuur bestaat. Wel kan die kritiek terecht worden geuit wanneer de Afdeling, soms na een lange procedure, het oordeel over inhoudelijke rechtsvragen uit de weg gaat en blijft steken in formele voorvragen dan wel dusdanige barrières voor de rechtszoekende opwerpt dat van materiële rechtsbescherming geen sprake meer is.

Iedere rechter dient dus scheidsrechter te zijn. Op grond van internationale verdragen hebben de burgers ook recht op een onpartijdige en onafhankelijke scheidsrechter. Een andere vraag is daarbij welke speelruimte die scheidsrechter de spelers laat. Soms zal een rechter marginaal toetsen en veel ruimte aan partijen laten, soms zal hij de spelers bijna hinderlijk volgen en op de vingers kijken. De omvang van de rechterlijke toetsing is van veel omstandigheden afhankelijk: van de bedoeling van de wetgever, van de woorden van de wet, van de aard van de rechtsbetrekking tussen partijen, van de maatschappelijke positie van partijen e.d. Dat alles is ook in het bestuursrecht aan de orde. Wat de omvang van die toetsing in een concreet geval ook is, steeds mag ook van de bestuursrechter worden verlangd om te bepalen of het doelpunt telt en zich niet te beperken tot het zwaaien met een vlag.

Prof.mr. N.S.J. Koeman is advocaat bij Stibbe in Amsterdam en hoogleraar milieurecht en ruimtelijke ordeningsrecht aan de Universiteit van Amsterdam.