Te veel beleid remt aanpak criminaliteit

Voor succesvolle bestrijding van criminaliteit moet de versnippering in het beleid worden gecorrigeerd, de verdeeldheid binnen de politie worden aangepakt, en worden onderkend dat criminaliteit niet alleen een zaak is van politie en justitie, meent Cyrille Fijnaut.

Criminaliteit vormt al decennia een belangrijk vraagstuk in de Nederlandse samenleving. In de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw was er met name sprake van een geweldige stijging van de zogenaamde kleine vermogenscriminaliteit. In de jaren tachtig en negentig werden georganiseerde criminaliteit en (financieel-economische) organisatiecriminaliteit als nieuwe belangrijke probleemgebieden onderkend. En de aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 confronteerden ook Nederland met de dreiging van politiek terrorisme.

De overheid heeft dit vraagstuk bepaald niet op zijn beloop gelaten. Vanaf 1984 is er fors geïnvesteerd in zijn aanpak: aanzienlijke ophoging van de sterkte van politie, marechaussee en justitie, ingrijpende reorganisatie van het openbaar ministerie, verregaande specialisatie van een aantal bijzondere politiediensten, enorme uitbreiding van het gevangeniswezen, stevige mobilisatie van de particuliere sector en veelzijdige uitbouw van het bestuurlijk-preventieve beleid. Deze maatregelen hebben zonder meer ook hun vruchten afgeworpen.

Er is derhalve geen reden om de oren te laten hangen naar allerhande onheilsprofeten, maar er is evenmin reden om zelfgenoegzaam vooruit te kijken. Met name in de grote(re) steden zijn er gebieden met onaanvaardbare concentraties van plaatselijke vermogens- en geweldscriminaliteit. Binnenlandse en buitenlandse misdadigers hebben te veel ruimte om op regionale en (inter)nationale schaal zware criminaliteit te bedrijven: vrouwenhandel, overvallen, wapenhandel, belastingontduiking, autodiefstallen, liquidaties. De logistiek van georganiseerde misdaad blijft nog altijd te veel buiten schot (illegale geldstromen, dubieuze investeringen in onroerend goed, vervalsing van documenten, louche componenten van sommige bedrijfstakken). De bestrijding van financieel-economische criminaliteit komt maar niet goed van de grond.

Om deze en andere criminaliteitsproblemen beter te kunnen beheersen is er behoefte aan een samenhangende criminele politiek die moet stoelen op twee gedachten: eenheid van beleid en eenheid van organisatie.

De overheid moet zorgen voor een verantwoorde besteding van de middelen, bevoegdheden, mensen, organisaties, aan de hand van welbepaalde prioriteiten. Deze opgave veronderstelt dat zij zowel behoorlijk inzicht heeft in (alle onderdelen van) het totale vraagstuk als in de mogelijkheden en beperkingen van haar eigen optreden en dat van anderen. Aan dit inzicht ontbreekt het op centraal niveau en daarom wordt er geen samenhangend beleid ontwikkeld. Het probleem bij de aanpak van de criminaliteit is niet dat er geen beleid wordt gevoerd, maar dat dit in zekere zin te veel gebeurt. Maar het beleid is te versnipperd: elk deelprobleem kent op dit moment zo ongeveer zijn eigen beleidsplan, gepatroneerd door één of meer ministeries respectievelijk overheden of overheidsdiensten.

Derhalve overziet nog slechts een kleine groep van mensen rond welke (deel)problemen welk beleid wordt gevoerd. Dat is slecht, want het wekt gemakkelijk de indruk dat met betrekking tot belangrijke vormen van criminaliteit geen beleid wordt gevoerd. Een ander negatief gevolg is dat voor niemand, specialisten noch gewone burgers, duidelijk is in hoeverre de verdeling van de middelen aansluit op de aard, omvang en ernst van de problemen die zich voordoen. En evenmin is het gelukkig dat door deze versnippering de samenhang tussen problemen uit beeld verdwijnt en dus ook de samenhang tussen strategieën om ze aan te pakken.

Een voorbeeld. Georganiseerde criminaliteit bestaat in Nederland vooral uit de beschikbaarstelling van illegale goederen en diensten: drugs, wapens, prostitutie, gokken, auto's etc. Wie in eigen land aan deze criminaliteit flink wil verdienen moet dus via drugspanden, gokhuizen, escortservices, garages de distributie van deze goederen en diensten organiseren. De drugspanden in de grote steden vormen hun meest zichtbare en storende knooppunten. De criminaliteits- en overlastproblemen in de betrokken buurten kunnen dan ook niet alleen worden gereduceerd via bestuurlijke sluiting van panden en intensivering van het geüniformeerde politietoezicht, maar vragen ook om de inzet van de recherche ten overstaan van de dadergroepen die achter de kleinhandel schuilgaan.

De problemen vragen om eenheid van beleid: 1. op grond van een landelijk beeld van de criminaliteit in haar algemeenheid uitmaken welke problemen bij voorrang zullen worden aangepakt; 2. te bepalen welke middelen ten aanzien van welke problemen kunnen en zullen worden ingezet en welke repercussies hun inzet heeft voor politie en justitie, het centraal en lokaal bestuur, de advocatuur, de hulpverlening en de reclassering, de particuliere sector en elke burger afzonderlijk.

Betreffende de eenheid van organisatie zijn er twee belangrijke knelpunten. Het eerste ligt op rijksniveau en betreft de verdeeldheid van het politiewezen. Die maakt het heel moeilijk om op dit niveau de opsporing in de sfeer van de zware (georganiseerde, financieel-economische, politieke) criminaliteit probleemgericht te organiseren. De beschikbare capaciteit is op dit niveau nu verdeeld tussen het korps landelijke politiediensten (KLPD), de koninklijke marechaussee (KMAR), een viertal bijzondere opsporingsdiensten (waaronder de FIOD-ECD), een aantal specialistische teams en de recherchedivisies van de 25 regionale korpsen.

De aangekondigde vorming van een landelijke recherche kan een bijdrage leveren aan de vermindering van dit organisatorische knelpunt, tenminste als deze recherche functioneel voldoende wordt verweven met de recherchedivisies. Maar moet voor de lange termijn niet worden gedacht aan de samenvoeging van de KMAR – die al voor 80 procent voor justitie werkt – en het KLPD en op zijn minst een stevige associatie van de bijzondere opsporingsdiensten met het KLPD/KMAR-korps?

Het tweede grote knelpunt ligt op lokaal niveau en betreft de verdeeldheid van het plaatselijk bestuur en de hulpverlening. In theorie wordt wel erkend dat ook op lokaal niveau criminaliteit, vooral de massacriminaliteit, niet alleen een zaak van politie (en justitie) is. Maar in de praktijk is het dikwijls wel zo. Nu speelt de politie ook op dit niveau onmiskenbaar een belangrijke rol in dit verband en er mag van haar worden verlangd dat zij via een evenwichtige verhouding tussen wijkteams/wijkagenten en lokale recherche haar operationele organisatie voldoende afstemt op deze taak.

Haar optreden moet evenwel samengaan met dat van de andere belanghebbenden: bewonersorganisaties, bestuurlijke diensten, woningbouwcorporaties, hulpverleningsinstellingen e.a. Om dit te bereiken volstaat het niet dat er samenhangende gemeentelijke veiligheidsplannen worden geschreven, hoe wenselijk dit op zichzelf ook is, maar is het ook nodig dat onder regie van het lokaal bestuur programmacommissies worden gevormd om ze samenhangend en daadkrachtig uit te voeren. Dit gebeurt bij mijn weten tot op heden nog nergens.

Prof.dr. C. Fijnaut is hoogleraar rechtsvergelijking aan de Universiteit van Tilburg. Hij is een van de deelnemers aan de `buitenparlementaire enquête' naar het veiligheidsbeleid, die NRC Handelsblad vrijdag organiseert in samenwerking met De Balie. Informatie op www.nrc.nl.