`Politiek moet weer aan de knoppen draaien'

Toen hij bij Shell vandaan kwam was Wouter Bos `erg markt-angehaucht', zoals hij dat zelf zegt, maar hij heeft gemerkt dat de politiek met de privatiseringsgolf te veel uit handen heeft gegeven. `Soms moet je de lompheid van de overheid prefereren boven de lompheid van de markt.'

Deel twee in de serie Quangoland, over het schemergebied tussen publiek en privaat.

Of het nu gaat om vertraagde treinen of de samenstelling van het pakket voor de kabel-tv, burgers willen politici kunnen aanspreken op het functioneren van publieke diensten. Dat heeft Wouter Bos, de net aangetreden lijsttrekker van de PvdA, de afgelopen tijd ontdekt. ,,Mensen willen met een klacht niet bellen met een particuliere onderneming zoals UPC, ze willen dat politici aan de knoppen draaien bij diensten die zij als publiek ervaren'', zegt Bos. ,,Maar tegelijkertijd kunnen politici in veel gevallen helemaal niet meer aan de knoppen draaien. Ze gaan niet over de prijs van de treinkaartjes, maar worden er wel op aangesproken. Het is onacceptabel dat een minister die iets aan de prijs van treinkaartjes wil doen, naar de rechter moet en daar waarschijnlijk gaat verliezen.''

De afgelopen jaren is namelijk bij tal van diensten de regie verplaatst van de overheid naar een particuliere onderneming. Kabel, telefonie, post, stroomproductie en delen van het regionale openbaar vervoer zijn inmiddels in particulier eigendom, net zoals enkele energiedistributeurs. Het spoor is verzelfstandigd, net als Schiphol en al eerder energiedistributiebedrijven, die veelal halverwege zijn op weg naar een particuliere eigenaar. Publieke belangen zoals de toegankelijkheid van het openbaar vervoer en een betrouwbare stroomvoorziening moeten worden gewaarborgd door regelgeving en toezichthouders.

De verzelfstandigingen en privatiseringen komen voor een groot deel voor rekening van de twee paarse kabinetten, waarin de PvdA met VVD en D66 acht jaar lang veel werk heeft gemaakt van marktwerking, mededingingsbeleid en privatiseringen van nutsbedrijven. Ook Wouter Bos, die in 1998 overstapte van de oliemaatschappij Koninklijke/Shell naar de Tweede Kamer, was in zijn eigen woorden ,,erg markt-angehaucht''. Bos behoorde met mensen als Rick van der Ploeg en de zelfbenoemde `marktsocialist' Ferd Crone tot de modernistische sociaal-democraten, die minder op de overheid en meer op de markt wilden vertrouwen.

Nu presenteert Bos zich meer als een klassieke sociaaldemocraat, die de overheid zijn regiefunctie in het publieke domein wil teruggeven. ,,Ik ben intussen veel sceptischer geworden over de markt. Politici moeten weer controle kunnen uitoefenen op die dingen waar burgers hen op aanspreken'', vindt hij. ,,We hebben in het verleden vaak kritiek gehad op de rotzooi, de traagheid, de lompheid van overheidsdiensten, en vergeleken dat met een ideaalbeeld hoe het zou zijn als we zouden privatiseren. In dat ideaalbeeld werd te weinig rekening gehouden met de modderige werkelijkheid. Soms moet je de lompheid van de overheid prefereren boven de lompheid van de markt.''

Bos neemt de gezondheidszorg als voorbeeld: ,,Dat is nu een grote test. Het kabinet Balkenende wil de regie in handen geven van commerciële zorgverzekeraars op privaatrechtelijke basis. Echt een klassiek voorbeeld. Als je bedenkt wat je allemaal moet regelen om de publieke belangen te waarborgen: de verzekeraars mogen niet het verzekeringspakket samenstellen, ze mogen geen prijzen vaststellen, ze mogen niet zelf hun klanten kiezen, ze mogen geen verschillende risicoprofielen marketeeren. Je doet het allemaal om de doelmatigheid in de zorg te vergroten. Maar het krankzinnige is, dat je door die regeldichtheid waarmee je publieke waarden wilt borgen, de doelmatigheid volkomen frustreert.

,,Dan kun je je de vraag stellen, of je überhaupt die private weg wel opmoet. En ik ben er van overtuigd dat als je de eerste stappen in die richting zet, dat je niet meer terug kunt.'' Bos ziet veel meer in een publiekrechtelijk stelsel of een stelsel zoals het AMC onlangs lanceerde, waarbij ziekenhuizen tot essentiële infrastructuur worden gerekend en dus door de overheidstaak worden gefinancierd, terwijl er daarnaast een verzekeringsstelsel komt dat de daadwerkelijke ingrepen financiert.

De bekering van Bos is begonnen met het vermaarde essay, waarop PvdA-prominent Bram Peper zijn collega's vergastte toen hij minister was in het tweede kabinet-Kok. ,,Dat heeft mij persoonlijk de ogen geopend. Hij liet zien dat burgers ons aanspreken op zaken die wij uit handen aan het geven waren, en dat burgers dat terecht niet pikken.'', vertelt Bos. ,,Dat essay en de praktische problemen rond de NS en de zorg zorgden voor een omslag.''

Toen milieu-minister Pronk een nogal traditionele PvdA'er de waterbedrijven in overheidshanden hield, was Bos het niet met hem eens. ,,Ik was het helemaal eens met de opmerkingen van Crone. Die zei: voedselveiligheid is net zo'n groot goed als veiligheid van drinkwater, maar we hebben toch ook geen staatsfabrieken voor pindakaas'', zegt Bos. ,,Maar ik ben de opstelling van Pronk later weer gaan waarderen. Mensen hebben de behoefte ons te kunnen aanspreken op wat er uit de kraan komt, niemand anders. Ze willen geen risico lopen dat het fout gaat. Ze vinden een betrouwbare en aanspreekbare overheid belangrijker dan het onbekende voordeel van marktwerking.''

Naast Pronk hebben onder Paars ook andere PvdA-bewindslieden de greep van de overheid op de publieke diensten versterkt, zoals Netelenbos bij de NS en De Vries bij de sociale zekerheid. Desondanks behoren de privatiseringen van publieke diensten met de sociale zekerheid tot de twee terreinen, waarop de PvdA volgens Bos een te liberaal imago heeft gekregen. ,,Mensen snappen onze rol niet. `De VVD begrijpen we', zeggen ze dan, `want liberalen willen altijd privatiseren. Maar wat wil de de PvdA nu?'.''

Het is ook precies op deze terreinen dat de SP de concurrent van de PvdA die op electoraal succes lijkt af te stevenen – al jaren campagne voert. Bos ontkent echter zijn linkerflank te willen afdekken met zijn nieuwe visie op de overheid en markt. ,,Wel is het duidelijk dat voor onze eigen achterban de manier waarop de PvdA opereert rond privatisering, veel te maken heeft met hoe men aankijkt tegen herkenbaarheid en identiteit van de PvdA. Maar het gaat mij om wat we zelf geleerd hebben de afgelopen jaren.''

Wat Bos onder meer heeft geleerd, is dat de borging van het publieke belang erg lastig is bij zelfstandige of geprivatiseerde bedrijven. ,,Ik ben niet tegen de markt. Ik ben er zelf zeer voor om mensen meer keuzevrijheid te geven en kartels open te breken. En ik moet al helemaal niets hebben van overheidsbureaucratie. Maar ik vind dat we niet naïef moeten zijn over hoe moeilijk het is om marktpartijen te sturen richting publiek belang. Het is vaak zo ingewikkeld om dat te doen met regels en toezicht.''

Als voorbeeld noemt hij de NS, die al jaren tobt met vertragingen. ,,De oorzaak van de problemen ligt niet in de verzelfstandiging, maar in achtergebleven investeringen en de slechte verhouding tussen personeel en management. Maar de verzelfstandiging maakt wel dat de overheid niet aan de knoppen kan draaien. Toen minister Netelenbos bij de NS wilde ingrijpen om de treinen op tijd te laten rijden, moest ze daarvoor naar de rechter.''

Een ander gevolg van dergelijke verzelfstandigingen is dat de overheid op een informatie-achterstand is gezet. ,,Dat is een enorme tegenstrijdigheid in het denken over marktwerking. Je laat private partijen toe omdat ze de markt beter begrijpen. Maar omdat zij die informatie hebben, loop je als overheid altijd achter de feiten aan. We hebben onderschat hoe moeilijk het is om dat te controleren. Die ongelijkheid wreekt zich, vooral als het complexer wordt.''

En als voormalige overheidsbedrijven verzelfstandigd worden of zelfs een beursgang voorgespiegeld krijgen, zo heeft Bos gezien, verandert er iets fundamenteels in de directiekamers. ,,In de directiekamers wordt vervolgens minder nagedacht over de rol van Schiphol en haar positie in Nederland, en steeds meer over activiteiten in New York of Hong Kong. De grote fout was om de NS een beursgang voor te spiegelen. Toen ontstond het gevaar dat ze hun euro eerder in Polen zouden willen uitgeven dan in Nederland. We hadden daar natuurlijk mee door kunnen gaan. Dan had de NS kunnen gaan bieden op andere bedrijven in het buitenland, en dan waren ze misschien ook wel succesvol geweest omdat ze er vroeg bij waren. Maar daarvoor zit ik hier niet. Ik vind dat de directie van de NS in de eerste plaats naar de belangen van de treinreizigers in Nederland behoort te kijken.''

En zo wordt de discussie rond de toekomst van bijvoorbeeld Schiphol in de ogen van Bos vooral gevoerd vanuit het belang van de NV Schiphol die als onderneming de vleugels wil uitslaan. ,,Dan is volstrekt niet duidelijk waar het belang is gebleven van de omwonenden, de reiziger of het milieu. Toen Ferd Crone een motie indiende om de regionale stroomnetwerken van de energiebedrijven af te splitsen riepen de bedrijven zelf meteen dat hun toekomstige beurswaarde kelderde. Nou en? We waren niet bezig met de waarde van de bedrijven. We waren bezig met het veiligstellen van de energievoorziening.''

Bos neemt het de verzelfstandigde bedrijven zelf nog niet eens zo kwalijk, maar eerder de naïeve bedenkers van de verzelfstandiging: ,,Als je een bedrijf optuigt alsof het privaat is, ga dan niet denken dat het zich publiek gaat gedragen.'' Net zoals je private ondernemingen moeilijk kunt vragen primair ergens anders naar te laten kijken dan naar hun eigen winstmaximalisatie: ,,Dat doen we als wij bijvoorbeeld in de gezondheidszorg, zoals het kabinet voorstelt, verzekeraars de rol geven van regisseur in de markt. Je moet niet de illusie hebben dat private partijen publiek gaan denken, dat ze niet uit zijn op het maken van de meeste winst.''

Bij al zijn kritiek op deze tussenvormen, dringt de vraag zich op of Bos nog wel een toekomst ziet voor hybride organisaties die zich ergens bewegen tussen markt en overheid, het schemergebied dat ook valt aan te duiden als `Quangoland'. Heeft bijvoorbeeld een op de markt opererende overheids-NV zoals NS en Schiphol nog wel bestaansrecht? ,,Nee, in een overheids-NV kun je het publieke belang moeilijk behartigen. Ik vind het terecht dat minister Netelenbos in het vorige kabinet heeft gezegd dat de NS óf onder het juk van de markt, óf onder het juk van de overheid moet staan, en niet ergens daar tussenin. Of je moet het zo kunnen reguleren dat een bedrijf echt door de overheid kan worden aangestuurd, óf je moet de durf hebben de organisatie weer naar de overheid terug te halen. In Scandinavië is er een luchthaven die prima functioneert als overheidsdienst. Je kunt er een agentschap van maken, dat staat iets verder van de minister. Het is onzin om te denken dat een overheidsdienst of een agentschap niet bedrijfsmatig gerund kunnen worden.''

De NS dus als agentschap van het ministerie van Verkeer en Waterstaat? Een keuze over de precieze toekomst van het belangrijkste zorgenkindje durft Bos echter niet te maken. ,,Ik weet het nog niet. Daarvoor zou ik me er nog meer in moeten verdiepen.''

Met het CDA valt in de ogen van Bos wat betreft kritiek op de te ver doorgeschoten marktwerking politiek wel zaken te doen. Maar met de oplossingen die de christendemocraten aandragen, kan Bos weinig. Het CDA zoekt het in het concept van `maatschappelijke ondernemingen', een onderwerp waarover juist de huidige premier Balkenende als wetenschapper in het verleden heeft gepubliceerd: ondernemingen die op de markt opereren met een duidelijk omschreven publieke taak. Maar Balkenende heeft in zijn politieke tegenstrever eveneens met een specialist te maken. Zo'n vijftien jaar geleden studeerde de huidige PvdA-leider af op een studie naar overheidsbedrijven die met publieke taken in een markt opereerden: de publieke omroep binnen de commerciëler wordende mediawereld, en de Postbank tussen de private banken. Bos zag toen wel perspectieven: ,,Als ik daar nu op terugkijk, denk ik dat ik iets te naïef ben geweest.''

De lessen van de PvdA zijn recentelijk opgetekend in een rapport van het wetenschappelijk bureau van de PvdA, de Wiardi Beckmann Stichting. ,,Het rapport is prima, maar het is vier jaar te laat'', zegt Bos nu. De interne discussie over privatiseringen had eerder gevoerd moeten worden, vindt Bos, die er wel aan toevoegt: ,,Daar heb ik zelf bijgezeten hoor.'' Volgens Bos is de discussie jarenlang verlamd door scherpe tegenstellingen binnen de PvdA: ,,De afstand tussen de marktgeoriënteerde sociaal-democraten zoals Van der Ploeg en de anderen was erg groot.''

Halverwege Paars II probeerde de toenmalige fractievoorzitter Ad Melkert wel wat tegengas te geven tegen de in zijn ogen doorgeschoten privatiseringseuforie. Maar veel verder dan een uitspraak dat de houding van `ja, mits' vervangen diende te worden door een `nee, tenzij' kwam Melkert niet. Bos heeft daar wel een verklaring voor: ,,Alles werd in het licht gezien van de sterk beleefde wens om door te regeren. Ad was in een moeilijke verhouding met Wim Kok terecht gekomen. Hij moest Wim opvolgen, maar moest tegelijk afstand nemen. Dat leverde een heel ongemakkelijke situatie op, waarin hij altijd voorzichtig moest zijn. Als Ad gekozen zou zijn door de partijleden dan had hij een mandaat gehad en had hij een veel vrijere positie kunnen innemen.'' Maar wat had Melkert gedaan als hij die vrijheid wel had gevoeld? ,,Op dit onderwerp weet ik het niet. Ik denk dat Ad een oprechte Derde Weg-denker was. Ik vermoed dat ik inmiddels sceptischer ben over de markt dan Ad.''

Het eerste deel van de serie `Quangoland' verscheen afgelopen weekend in het Zaterdags Bijvoegsel en is te lezen op www.nrc.nl.

    • Jaco Alberts Karel Berkhout