Nieuw elan voor een vormeloze zak meel

De Nederlandse staat moet door middel van een aantal hervormingen het vertrouwen herwinnen van de burger. Het beste aanknopingspunt hiervoor is de liberale politieke filosofie, vindt F.R. Ankersmit.

Tot voor kort was de Nederlandse staat het symbool van betrouwbaarheid en soliditeit. Dat is verleden tijd. Sinds enige jaren bewegen we ons van de ene parlementaire enquête naar de andere. En iedere keer neemt de burger met verbijstering kennis van wat zich aan het oog ontvouwt, wanneer de staat met de billen bloot moet. Hoe kon de degelijkheid van Drees omslaan in nonchalance en in het cultiveren van de ene bestuurlijke hype na de ander? Waarom zijn politie, justitie, overheidsdiensten als openbaar vervoer, onderwijs niet meer in staat de burger te geven wat hij daarvan verlangt, terwijl dat tot voor kort nog probleemloos lukte? Waarom lijkt de staat uiteen te vallen in een quasi-feodalistische archipel van zelfzuchtige bestuurlijke eilandjes? Waar is het respect dat overheid en burger wederzijds voor elkaar hadden gebleven? Kortom: wat is er toch mis met de Nederlandse staat?

De staat is een door de eeuwen gevormd instituut. Daarom kunnen we alleen vanuit het historisch perspectief iets zinvols zeggen over de misères van nu. Dan gaat het zowel om de zwakte van de huidige democratische staat tegenover de samenleving als om de bedrijfsvoering van de staat.

De staat is zowel groter als zwakker dan ooit tevoren. De moderne staat ontstond in de zestiende en de zeventiende eeuw als antwoord op de religieuze burgeroorlogen van die tijd. Men begreep dat alleen een sterke, centrale staat daaraan een einde kon maken. De absolute monarchieën van de zeventiende en de achttiende eeuw ontleenden hieraan hun gezag en hun de goodwill bij hun bevolkingen. De nieuwe ervaringen met een sterke staat bevielen uitstekend. Dat bleek in 1789. Want de Franse Revolutie brak de sterke staat niet af, maar nam hem over van de absolute monarch om hem vervolgens te democratiseren en in handen te leggen van de bevolking. Dat vergrootte vanzelfsprekend het gezag en krediet van de staat. Met het negentiende-eeuwse nationalisme en de twintigste-eeuwse verzorgingssstaat leek het krediet van de staat onuitputtelijk te zijn geworden.

Van dat aura is weinig meer over. De staat is nu een van de vele bewoners van het publieke domein. Niet de politicus, maar de manager is de held van onze tijd; en het bedrijfsleven stelt men, soms tot in het absurde, aan de overheid ten voorbeeld. Een van de oorzaken is dat economie, de taal van markt en samenleving, de taal van de politiek werd. Maar als het goed is, spreekt de staat een politieke en staatsrechtelijke taal. De staat voor wie het economisch argument doorslaggevend werd, heeft daarmee automatisch al gecapituleerd voor markt en samenleving.

Er is ook een tempoverschil vergeleken met vroeger: de nog jonge parlementaire democratie was relatief besluitvaardig en kon, bij wijze van spreken, van de ene dag op de andere op een politieke uitdaging een adequaat antwoord formuleren. Nu zijn de verhoudingen radicaal omgekeerd. De huidige samenleving verandert sneller dan ooit, terwijl de openbare besluitvorming juist trager verloopt. Verantwoorde langetermijnplanning werd daarom voor de staat even onmogelijk als het schieten op een bewegend doel.

Dat brengt mij bij mijn tweede punt: de `bedrijfsvoering'. Officiëel vindt de publieke besluitvorming plaats in het overleg tussen parlement en regering, maar de realiteit van de machtsuitoefening wordt gekenmerkt door het fenomeen van de `verplaatsing van de politiek'. De cruciale politieke beslissingen worden niet meer genomen in 's lands vergaderzaal, maar in internationale gremia (zoals Brussel), in departementale bureaucratieën, en overal waar de staat in contact komt met de maatschappij (het `interactieve beleid'). Desondanks houden we vast aan de fictie dat in de Tweede Kamer over onze toekomst beslist wordt. Hetzelfde staatsrecht dat vroeger controle op de politieke machtsuitoefening garandeerde, is nu de façade die de dagelijkse praktijk van de politieke machtsuitoefening aan het oog onttrekt. Vroeger dwong het staatsrecht de politieke macht zich publiekelijk te verantwoorden; nu stelt het de politieke macht in staat zichzelf onzichtbaar te maken. De aandacht richt zich op wat nu irrelevante uiterlijkheden geworden zijn, terwijl de dagelijkse machtsuitoefening ongecontroleerd en ongestoord plaatsvindt. Totdat een parlementaire enquête een tipje van de sluier oplicht.

Vandaar de onvrede van de burger. Wat hem ergert is een zwaar onderpresterende politie, een niet tegen zijn taken opgewassen justitiëel apparaat, de afbraak van het openbaar vervoer, een gezondheidszorg en een onderwijssysteem die het slachtoffer zijn van bestuurlijk hobbyisme van de betrokken departementen, een leger dat ons met Srebrenica onze grootste nationale schande sinds de Tweede Wereldoorlog bezorgde, lokale overheden die zich niet meer bekommeren om de wensen van hun burgers (vgl. de PvdA in Rotterdam), een mentaliteit overal in het openbaar bestuur die slechts ruimte laat voor wat zich in termen van geld laat uitdrukken, de eerste tekenen van een corrupt ambtenarenapparaat en, meer in het algemeen, een overheid die er niet langer in slaagt om orde aan te brengen in haar politieke prioriteiten. Die burger heeft het wanhopige gevoel dat hier helemaal niets aan te verbeteren valt. Hij ervaart de Nederlandse staat als een vormloze zak meel waar je hard tegen aan kunt schoppen, met geen ander gevolg dan dat je er een pijnlijke voet aan overhoudt.

Hier ligt de verklaring voor het succes van Fortuyn. De traditionele politiek was zo nauw verbonden met de staat, dat het politieke establishment de distantie niet meer op wist te brengen om het falen van de staat überhaupt te kunnen constateren. Eerst een buitenstaander als Fortuyn kon dat, bovendien op een manier die door grote delen van de bevolking onmiddellijk herkend werd. Fortuyn zag wat het politieke establishment niet wilde en ook niet kon zien. Daar lag zijn grote verdienste.

Maar gemakkelijke remedies zijn er niet daarin zou men met Fortuyn van mening moeten verschillen. De degeneratie van de moderne staat en het wantrouwen van de burger hebben weinig van doen met goede of slechte partijprogramma's, incompetente politici, of onvoldoende doordachte openbare besluitvorming. Pas tegen de achtergrond van de historische veranderingen in de relatie tussen staat en maatschappij kunnen we de oorzaken van onze huidige politieke misères herkennen en er iets tegen ondernemen.

Met het huidige ontredderde Schip van Staat zijn we niet opgewassen tegen eventuele toekomstige sociale en politieke stormen. Daarom moet de kloof worden verkleind tussen de staatsrechtelijke façade en de dagelijkse praktijk. In concreto denk ik daarbij aan vijf punten.

1. Geen nemocratie meer.

De interactie tussen kiezer en gekozene behoort in de representatieve democratie de doorslaggevende factor te zijn, maar daarvan is nu onvoldoende sprake. De publieke besluitvorming komt niet meer tot stand in die interactie, noch in de interactie tussen parlement en regering, maar in de departementale bureaucratieën. Daar identificeert men de problemen en ontwikkelt men oplossingen. Wanneer die aan het parlement worden voorgelegd, is het doorgaans slikken of stikken.

Hoe komt dat? Anders dan vaak wordt beweerd, kent onze constitutie geen strikt onderscheid tussen de wetgevende en de uitvoerende macht (zie artikel 81). De ene heeft daarom altijd de mogelijkheid om zijn macht ten koste van de ander vergroten. De laatste decennia was de uitvoerende macht steeds de winnaar en het parlement de verliezer.

Bovendien kan men de wetgevende macht het beste associëren met `willen' en de uitvoerende macht met `weten'. Het parlement geeft uitdrukking aan de wil van het volk; de uitvoerende macht weet hoe die wil ten uitvoer te brengen is. Maar in onze kennis-maatschappij is wie `weet' automatisch veel machtiger dan wie slechts `wil'. Door zijn kennisachterstand delft het parlement altijd en onvermijdelijk het onderspit tegen de regering. Onze democratie is daardoor eerder een `nemocratie' (een regering door niemand) dan een `democratie'.

Wat valt daartegen te doen? Reeds nu overleggen volksvertegenwoordigers met departementale ambtenaren in de zogenaamde commissievergaderingen. Als men dit overleg sterk intensiveert en structureert voor heel het traject van probleem-identificatie tot en met de ontwikkeling van beleidsvoorstellen, heeft de volksvertegenwoordiger alle voor de publieke besluitvorming benodigde kennis steeds tot zijn beschikking.

2. Terug naar het centrum.

De publieke besluitvorming heeft zich verplaatst van het bestuurlijke centrum naar de periferie, naar al die plaatsen waar de overheid in direct contact komt met de samenleving. Dat proces moet men met het grootste wantrouwen bezien. Voor zinvolle en verantwoorde politiek moet men beleidsalternatieven tegen elkaar kunnen afwegen en prioriteiten kunnen stellen. Dat kan niet wanneer de staat zichzelf opheft door fragmentatie en decentralisatie. Dan degenereert de staat tot een bestuurlijk weekdier met een rudimentair centraal zenuwstelsel, waarbij het bewustzijn van het eigen handelen vrijwel verdwenen is. Het leidt tot bestuurlijke chaos en onvermogen te onderscheiden wat wel en niet belangrijk is, en uiteindelijk tot corruptie. Het betekent vooral het einde van de democratie. Zonder een herkenbaar bestuurlijk centrum is er geen plaats waar het electoraat greep kan krijgen op het openbaar bestuur. Democratie degenereert dan in een breinloze bureaucratie.

3. Grenzen aanscherpen.

Er mag geen onduidelijkheid bestaan over waar de staat ophoudt en waar de samenleving begint. Door het in Nederland tradioneel al sterke neocorporatisme, culminerend in het poldermodel en Paars, is een mentaliteit ontstaan die de vervaging van de grenzen tussen staat en samenleving niet alleen aanvaardt als onvermijdelijk, maar er juist het adequate antwoord in vermoedt op de uitdagingen van onze tijd. Maar dit leidt juist tot verdere verlamming en verzwakking van de staat. Door de zwakte van de staat in zijn verhouding tot samenleving, markt en civil society zal iedere onduidelijkheid in de demarcatie tussen de staat en wat daarbuiten ligt, steeds ten nadele van de staat geëxploiteerd worden. De staat lijkt een willoze speelbal van machten die hijzelf niet in de handen heeft, de verkwanselaar van het mandaat dat hem door de bevolking verstrekt werd, en de omkoopbare en onbetrouwbare collaborator met de vijanden van het algemeen belang. Daarmee verliest de staat het aura van respectabiliteit dat hij tot voor enkele decennia nog had.

4. Rem op privatisering.

Het echec van KPN en de maar niet aflatende ellende met de NS tonen dat de voordelen die men van de privatisering verwachtte vaak illusoir zijn. Niet minder erg is dat men hiermee een re-feodalisering van het openbaar bestuur in de hand werkte. De bestuursorganen van die geprivatiseerde voormalige overheidsorganen zijn als de leenheren uit het feodale systeem en de misbruiken en wanpraktijken die daar het gevolg van zijn, waren voor iedere kenner van de geschiedenis van de Middeleeuwen geheel en al voorspelbaar. Deze vorm van privatisering is geen rationalisering en modernisering van het openbaar bestuur, maar het opnieuw introduceren van een bestuurlijke logica waarvan men rond 1500 de tekortkomingen al inzag.

5. Nederland en Europa.

Brussel heeft daar meer dan enige andere factor bijgedragen aan de spagaat tussen staatsrechtelijke façade en de realiteit van de machtsuitoefening. Een goed deel van onze nationale soevereiniteit is naar Brussel overgeheveld, maar onze nationale politiek lijkt langs die realiteit heen te leven. Deze discrepantie komt wel heel duidelijk tot uitdrukking in het feit dat enerzijds onze grondwet volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG ondergeschikt is aan het Europese recht, terwijl anderzijds onze grondwet zelf over Europa geheel en al zwijgt. Goed bezien is dit een ontoelaatbare absurditeit. Het is alsof men afspraken maakt over de gewenste temperatuur in een huiskamer en ondertussen de ramen naar buiten openlaat. Daarom is het wenselijk dat de grondwet zich in algemene zin uitspreekt over de relatie tussen Europa en de Nederlandse staat, de staatsrechtelijke basis definieert van soevereiniteitsoverdracht aan de EG, en voorts aangeeft wat nationaal geregeld zal worden (bijvoorbeeld op het terrein van de sociale wetgeving). Een dergelijke bepaling kan bovendien de meest algemene kaders geven voor een adequatere verwerking van Europese wet- en regelgeving (bijvoorbeeld door een apart departement) dan nu het geval is.

Hier dan ligt ons grote politieke dilemma. Men kan, met de ideologen van de verplaatsing van de politiek en onze huidige bestuurders, zeggen dat de teloorgang van de moderne staat de onvermijdelijke gang van de geschiedenis is. Maar men kan ook volhouden dat de geschiedenis geen fatum is waar we ons maar aan hebben te onderwerpen dat zou eo ipso het einde betekenen van alle politiek die naam waardig, van vrijheid, van democratie, van politiek fatsoen, van politieke verantwoording en van ons vermogen om zelf nog vorm te geven aan onze collectieve toekomst.

De beslissing in dit dilemma is van cruciaal belang. Het gaat hier om de kaders waarbinnen alle publieke besluitvorming plaatsvindt. Al het andere welvaart, immigratie of niet, Europa, veiligheid etc. is daaraan ondergeschikt. De slagkracht van de representatieve democratie en van de publieke besluitvorming bepaalt of wat wij op welk beleidsterrein dan ook willen, überhaupt realiseerbaar is, of slechts een ijdele droom.

Het liberalisme is een geschiktere politieke filosofie dan de christen-democratie en het socialisme om de noodzakelijke hervorming van de staat ter hand te nemen. De christen-democratie heeft, zeker in Nederland, een sterk neocorporatistische inslag, en neocorporatisme is precies het begrip waaronder de opgesomde bedreigingen van staat en responsief bestuur het best te vangen zijn. Het socialisme ziet de staat slechts als uitdrukking van sociale krachten en zal daarom het denken over de staat afwijzen als een miskenning van waar het werkelijk om gaat, de maatschappelijke verhoudingen.

Heel anders ligt dat bij het liberalisme. Sinds Locke, Hume, Montesquieu, Smith, Kant, de Franse doctrinaire liberalen, Thorbecke etc. is het liberalisme bovenal een filosofie van de staat geweest. De bestaande staat is een product van de liberale politieke filosofie. Kortom: hier ligt een opdracht voor de VVD. Thorbecke paste de Nederlandse staat aan aan de politieke realiteiten van het post-revolutionaire Europa. Verplicht dat zijn nazaten niet tot een hervorming van de Nederlandse staat die onze democratie voor de toekomst veiligstelt?

F.R. Ankersmit is hoogleraar geschiedenis aan de Universiteit Groningen.

    • F.R. Ankersmit