Loont belastingsubsidie op loon?

De nagalm van de kabinetten Paars `werk, werk, werkt' schettert menigeen nog in de oren. De noodzaak ervan is nog volop aanwezig. In een vergrijzende samenleving is verbreding van de arbeidsparticipatie van essentieel belang om het sociale bouwwerk van voorzieningen, verzekeringen en pensioenen in stand te houden. Maar beleidsmatig is het lastig de flexibiliteit van de arbeidsmarkt te vergroten en tegelijkertijd een maatschappelijk aanvaardbaar bestaansminimum te garanderen. Knelpunt is dat juist aan de onderkant van het loongebouw het loonkostenniveau in verhouding tot de productiviteit hoog is, zeker per arbeidsuur bekeken. Het gemiddeld aantal gewerkte uren in Nederland is immers relatief laag.

Een hoog loonkostenniveau wil niet zeggen dat ook het netto besteedbaar looninkomen hoog is. In de loonkosten zijn ook sociale premies en vergelijkbare heffingen begrepen. Over nagenoeg de gehele linie van het loongebouw moet van elke laatstverdiende euro ongeveer 55 cent belasting en premies worden afgedragen. Ook internationaal bezien is dit fors. Het maakt arbeid duur en veroorzaakt een arbeidsuitstotend effect (werkloosheid of vlucht in WAO). Aangezien de kosten daarvan weer via het premiestelsel van werknemersverzekeringen op de resterende groep werknemers worden afgewenteld, krijgt het uitstotingsproces, als we niet oppassen, een beangstigende spiraalwerking. De naderende vergrijzingslast en de noodzaak de ingezakte pensioenfondsen met forse premieverhogingen te moeten versterken, vormen daarbij geen aantrekkelijk vooruitzicht.

Hoge tarieven op arbeid bevorderen de overstap op arbeidsbesparende productietechnieken. Voorzover dit gepaard gaat met verhoogde arbeidsproductiviteit behoeft dat het draagvlak voor de collectieve lasten niet aan te tasten. Daarbij is met name van belang of, en in hoeverre, daardoor hoogwaardige economische activiteit zich naar het buitenland zal verplaatsen. Dat laagrenderende arbeidskracht wordt weggeconcurreerd door lagelonenlanden hoeft economisch niet dramatisch te zijn. Integendeel, het kan een verbetering van de arbeidsverdeling op wereldschaal inhouden en een welvaartsbevorderend effect hebben. Maar intussen geldt voor Nederland de klemmende beleidsopdracht de arbeidsproductiviteit te verhogen. Dat vereist hoogwaardige arbeid, die kan concurreren met het arbeidspotentieel van de lagelonenlanden. Daarvoor is investering in opleiding en kennis nodig. Maar in dat opzicht heeft Nederland de afgelopen jaren bepaald geen riante staat van dienst opgebouwd.

Via de fiscaliteit wordt de toegang tot de arbeidsmarkt gestimuleerd door belastingsubsidies. Met name aan de kwetsbare onderkant van het loongebouw. Als belangrijkste financiële instrument is de arbeidskorting ingezet. De huidige arbeidskorting bedraagt, globaal gezegd, 12,5 procent van het loon met een maximum in 2003 van 1.104 euro. Er zijn aanvullingsmogelijkheden voor 57-jarigen en oudere werknemers, oplopend tot totaal 1.809 euro. Mensen met lage lonen zijn hiermee het meest gebaat. De arbeidskorting heeft een nivellerend effect en geeft relatief de sterkste participatieprikkels aan de onderkant van het loongebouw.

Economen prediken verbreding van de belastinggrondslag als een van de structurele oplossingsrichtingen. De tarieven kunnen daarmee worden verlaagd en de grote afstand tussen de loonkosten die de werkgever draagt en het netto loon dat de werknemer krijgt (de zogenoemde wig) kan worden verkleind. Bij zijn aantreden viel de blik van het kabinet Balkenende dan ook meteen op de bestaande afdrachtverminderingen (o.a. Melkertbanen) en spaarloonregelingen. Deze zorgden toen samen voor ruim 2 miljard euro aan belastingsubsidies. Daar zou budgettaire ruimte voor een dergelijke verbreding kunnen worden gevonden.

De spaarloonregelingen, goed voor zo'n 680 miljoen euro, waren in het leven geroepen om te dienen als spaarprikkel en flexibilisering in de loonvorming door winstdeling te bevorderen. In 2002 werd tot een gezamenlijk maximum van 1.314 euro een loonsomheffing bij de werkgever geheven van slechts 15 procent. Door het vervallen van de werknemerspremies werden met name aan de onderkant van het loongebouw de loonkosten lager. Daar stond tegenover dat het belastingvoordeel vanwege de progressie van het tarief in versterkte mate toeviel aan werknemers met hoge salarissen. Afslanking van de bestaande regeling was één van de beperkte mogelijkheden om in de loonsfeer te komen tot de gewenste grondslagverbreding. Het kabinet Balkenende heeft deze met twee handen aangegrepen en de genoemde versobering doorgevoerd. Het maximum is verlaagd tot 613 euro. Tot zover akkoord. Het zoekt nog naar aansluiting bij een nieuw te ontwikkelen levensloopfaciliteit. Daar ontstaat twijfel. De levensloopfaciliteit beoogt verlofregelingen mogelijk te maken die door een intelligente koppeling van zorg- en werktaken de spitsuurbelasting van werkende ouders met kinderen moeten verminderen. Het risico is evenwel reëel dat daarmee per saldo de complexiteit van de loonheffing en de wig worden vergroot. Een ander risico is dat de budgettaire ruimte ten koste gaat van de opbouw van een adequaat pensioen. Nu het kabinet de ruimte voor pensioenopbouw al drastisch heeft afgeknepen, is dit geen wenselijke ontwikkeling.

Vereenvoudiging van de loonheffingen is bitter noodzakelijk. Ook is het gewenst de premieheffing van de AOW gewoon via de belastingen te laten lopen. De bestaande vrijstelling van de premieheffing voor 65-plussers met een hoog inkomen is zeer discutabel en doet afbreuk aan het solidariteitsprincipe dat er tussen generaties moet bestaan. Voorts is de bestaande afzonderlijke loonheffing en heffing van werknemerspremies, elk met zijn eigen regels, onnodig bewerkelijk. Door het zwaarder inzetten van loonsomheffingen bij de werkgever ligt een vereenvoudiging binnen handbereik. De thans aanhangige voorstellen zijn in dat opzicht te beperkt.

Het voorgaande laat onverlet dat de arbeidsmarkt op onorthodoxe manier moet worden gesaneerd. Het is onbestaanbaar dat Nederlandse werknemers substantieel ongezonder zijn dan die in omringende landen. Via inbouw van een eigen risico van de werknemer (bijvoorbeeld 3 tot 5 dagen afboeking op verlof) kan het veel te hoge ziekteverzuim worden teruggedrongen. Voorts is het onacceptabel te berusten in jeugdwerkloosheid. Het verdient aanbeveling over te stappen op beschikbaarheidsbijstand. Tot een bepaalde leeftijd wordt slechts een uitkering verstrekt mits maatschappelijke activiteiten worden verricht of scholing wordt gevolgd. Ook Melkertbanen moeten worden gecontinueerd, vooropgesteld dat de werkzaamheden nuttig zijn. Zij vormen een goed instrument om mensen die met eigen arbeidskracht niet hun gehele loon kunnen terugverdienen in staat te stellen, dit althans gedeeltelijk te doen. Dat is nuttig voor de maatschappij en ook voor het zelfrespect van de betrokkene. Het creëert betere kansen dan werkloos thuis zitten. Maar welk kabinet er komt: het zal moeten blijven hameren op werk, werk, werk.

Leo Stevens is hoogleraar fiscale economie aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Dit is het tweede deel in een serie van vier columns over het Nederlandse belastingstelsel.

    • Leo Stevens