Afrekenen op prestatie leidt tot bureaucratie

Het kabinet wil afspraken maken met de politie over de te leveren prestaties. Daar is niets mis mee. Maar als het harde afspraken worden, bestaat het risico dat dit tot bureaucratisering leidt en de professionaliteit van de politie aantast, meent Hans de Bruijn.

De politie wordt vanaf dit jaar afgerekend op haar prestaties. Het kabinet gaat afspraken maken met de politiekorpsen over onder andere het aantal boetes en aangebrachte zaken. Vrijblijvend zijn die afspraken niet. Zowel de goed als de slecht presterende korpsbeheerder kan met de financiële consequenties hiervan worden geconfronteerd (wie de prestatie niet haalt, verliest budget; wie ze wel haalt, krijgt een bonus).

Nieuw is deze ontwikkeling niet. Ziekenhuizen, universiteiten, gerechten, de reclassering: stuk voor stuk kennen ze hun eigen systemen van prestatiemeting. Dankzij dit soort systemen kunnen bestuurders deze organisaties doel- en resultaatgericht aansturen: leg productiedoelen vast (aantallen medische handelingen, verbalen, wetenschappelijke artikelen, vonnissen), ga na of deze zijn gerealiseerd en reken de organisatie af op haar prestatie.

Wat weten we over de effecten van afrekenen op prestatie? Het probleem is dat deze effecten tweeslachtig zijn. Enerzijds is het een prikkel voor presteren: wie duidelijke afspraken maakt over bijvoorbeeld het aantal verbalen, weet waaraan hij toe is en zal zich inspannen zijn doelen te halen. Prestatiemeting leidt ook tot transparantie: de samenleving weet wat zij krijgt en kan controleren of dit `value for money' is. Nauw hiermee verbonden: dankzij prestatiemeting kan een publieke organisatie zich beter verantwoorden.

Maar er is ook een anderzijds. Er is veel bewijs dat prestatiemeting in de publieke sector tot bureaucratie leidt en ernstige, negatieve effecten heeft. Dit bewijs wordt door de voorstanders te veel genegeerd.

Het meten van prestaties is schadelijk voor innovatie: een wetenschapper die voortdurend bestaande inzichten reproduceert in zijn publicaties, realiseert vaak eenvoudig zijn aantallen wetenschappelijke publicaties. Dit geldt niet voor de wetenschapper die investeert in risicovol onderzoek waarvan niet zeker is of, en welke resultaten het oplevert.

Prestatiemeting verdrijft ambities. De medewerker van de reclassering wil voor alles zijn productieafspraken halen. Gevolg: moeilijk te behandelen ex-gedetineerden worden genegeerd. De voorkeur gaat uit naar (ex)gedetineerden die weinig tijd kosten, goed Nederlands spreken en hun misdrijf hebben bekend.

Prestatiemeting is schadelijk voor de professionele habitus. De muskusrattenvanger, wiens vaste vergoeding plotseling wordt vervangen door een vergoeding per dode rat, wacht met zijn acties tot het rattenpaar zijn nest van dertig jongen heeft voortgebracht. Zijn professionaliteit schrijft hem voor het ouderlijk paar in te rekenen, maar dat levert veel minder op.

Ten slotte, sturing op prestaties roept strategisch gedrag van de professional op. Er wordt productie-op-papier geleverd, die verder nergens over gaat. De slimme professional is altijd wel in staat de goede productiecijfers op te hoesten. Wil de minister het aantal sepots bij justitie omlaag? Geen probleem: een justitiemedewerker schrapt op het politiebureau de kansloze delicten, die vervolgens door de politie niet worden doorgeleid naar het OM. Gevolg: op papier een drastische vermindering van het aantal sepots.

Onderzoek laat zien dat veel organisaties het kunstje verstaan om de prestaties-op-papier op te poetsen, zeker als dat geld oplevert (denk aan de hbo-fraude). Zo ontstaat een bureaucratie, die telefoonboeken vol cijfers kan produceren, die slechts beperkte betekenis hebben.

Het beeld van prestatiemeting is dus tweeslachtig en daarmee is de hamvraag wanneer de negatieve effecten zullen optreden. Het antwoord: naarmate er harder op gekwantificeerde prestaties wordt afgerekend, nemen de negatieve effecten toe. Wie het budget van een organisatie of de positie van een korpsbeheerder afhankelijk maakt van de prestatiemeting, moet niet vreemd opkijken wanneer deze vervolgens alles in het werk stellen om de gekwantificeerde prestatie te halen. Desnoods ten koste van innovatie, ambities en professionaliteit en door invoering van allerlei bureaucratisch gedoe.

Menig professional in publieke dienst, die al langer ervaring heeft met dit soort systemen, kan van deze negatieve effecten getuigen. Ziehier de paradox van de prestatiemeting: hoe harder en flinker bestuurders willen sturen door prestatiemeting, des te minder effectief zal prestatiemeting zijn.

Prestatiemeting kan effectief zijn al ze wordt ontdaan van de stoere praat er omheen: afrekenen, belonen, straffen. In een prestatiecontract kunnen afspraken worden gemaakt, maar er mag nooit een direct verband zijn tussen het wel of niet halen van een gekwantificeerde prestatie en beloning of straf.

De korpsbeheerder die de gekwantificeerde prestatie niet haalt moet aan zijn contractspartner (de minister) kunnen uitleggen waarom dit het geval is. Misschien komt de minister wel tot het oordeel dat deze korpsbeheerder professioneler en innovatiever is dan zijn collega, die de gekwantificeerde prestatie met vlag en wimpel heeft gehaald.

Een van de grote politieke thema's, door Fortuyn in 2002 op de agenda gezet, is de ontbureaucratisering van de professie. De arts moet weer opereren en de agent moet weer boeven vangen. Bureaucratie ontstaat niet omdat ambtenaren op een goede dag besluiten maar eens wat bureaucratische maatregelen te nemen, maar ontstaat door goede bedoelingen: afrekenen op prestatie, meer bedrijfsmatig management. Prestatiemeting klinkt sympathiek, maar zou uiteindelijk wel eens kunnen bijdragen aan meer bureaucratie en verdere de-professionalisering.

Prof.mr.dr. J.A. de Bruijn is hoogleraar organisatie en management, Faculteit Techniek, Bestuur en Management, Technische Universiteit Delft.