Grotere EU is Nederlands belang

Den Haag moet beseffen dat de komende historische uitbreiding van de EU budgettaire kwesties overstijgt, menen Marko Bos en Herman Wijffels.

De kansen en risico's die aan de komende uitbreiding van de Europese Unie zijn verbonden, vragen om een stevig debat. Dat debat is eindelijk losgebarsten. Dat is mooi, maar de vraag is of ons land de eigen belangen in deze kwestie helder en consistent weet te benoemen. Dezer dagen lijkt de netto-financiële positie ten opzichte van het Europese budget de belangrijkste maatstaf voor het definiëren van de belangen en prioriteiten van ons land op het Europese speelveld. Daarmee zetten we onszelf een paardenbril op.

Het beeld wordt verder scheefgetrokken door toetredingsvoorwaarden – het `huiswerk' voor de kandidaat-lidstaten – en voorwaarden voor een succesvolle uitbreiding – zoals de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – met elkaar te verwarren. Deze verwarring wordt nog eens gevoed door het standpunt dat het kabinet afgelopen vrijdag heeft ingenomen.

De toetredingsvoorwaarden zijn door de Europese Raad van Kopenhagen (1993) geformuleerd en betreffen waarborgen voor stabiliteit van de democratie, de rechtsorde, de naleving van mensenrechten alsmede het bestaan van een functionerende markteconomie. Dankzij de in de afgelopen tien, twaalf jaar doorgevoerde hervormingen voldoen inmiddels alle kandidaat-lidstaten, met uitzondering van Bulgarije, Roemenië en Turkije, aan deze politieke en economische criteria van Kopenhagen.

Daarnaast moeten de kandidaat-lidstaten de vele diverse verworvenheden van de Europese integratie (het `acquis communautaire') overnemen. De kandidaat-lidstaten hebben hier de afgelopen jaren veel vooruitgang geboekt, maar de inhaalslag is nog niet voltooid. De rapportage van de Europese Commissie duidt de resterende tekortkomingen helder aan.

De kandidaat-lidstaten zullen die tekortkomingen nog moeten wegwerken, deels voor het moment van toetreding, deels daarna, in het kader van overgangsregelingen. Het kabinet wil terecht de vinger aan de pols kunnen houden. Het aanvullende systeem van `monitoring' en speciale vrijwaringsclausules dat de Europese Commissie wil invoeren biedt daartoe de nodige (extra) aangrijpingspunten. Daarbij is het logisch om, zoals het kabinet voorstaat, de looptijd van een vrijwaringsclausule te koppelen aan de duur van de desbetreffende overgangsregeling. Bepaalde tekortkomingen worden overigens automatisch bestraft: zo moet eerst de uitvoeringsstructuur voor het gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) en voor het regionale beleid op orde zijn voor financiële middelen van het GLB en uit de structuurfondsen ter beschikking worden gesteld.

Zo vormt het kabinetsstandpunt over de toetredingsvoorwaarden een goede basis voor een evenwichtige en heldere besluitvorming. De wijze waarop het kabinet omgaat met de uitbreidingsvoorwaarden schept echter problemen. Het kabinet zet zich terecht in voor grondige hervormingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurfondsenbeleid. Deze zijn nodig om de kwaliteit (doelmatigheid en doeltreffendheid) van dat beleid, binnen aanvaardbare financiële kaders, te waarborgen. De EU heeft deze hervormingen voor zich uitgeschoven en moet nu flink wat huiswerk inhalen.

Het probleem is nu dat Nederland steeds weer de uitbreidingsvoorwaarden (het huiswerk voor de huidige lidstaten) wil koppelen aan de toetredingsvoorwaarden (het huiswerk voor de kandidaat-lidstaten). Meer in het bijzonder kondigt het kabinet aan, met het oog op de financiële belangen van Nederland, een dwarsverband te leggen tussen de besluitvorming over de toetreding van nieuwe lidstaten en de hervorming van het GLB. Het kabinet wil zijn instemming met het finale onderhandelingsresultaat met de kandidaat-toetreders ,,in belangrijke mate'' laten afhangen van de mate waarin aan de Nederlandse inzet voor `uitfasering' van de directe inkomenssteun in alle lidstaten tegemoet zal worden gekomen.

Door een dergelijke vermenging van verantwoordelijkheden worden de kandidaat-lidstaten als het ware in gijzeling genomen. Achterstallig huiswerk van de bestaande EU-lidstaten zou zo onterecht worden afgewenteld op de kandidaten. Als door een dergelijke koppeling toetredingen vertraging oplopen, zou Nederland mogelijke toekomstige coalitiepartners in de EU van zich vervreemden. Zo'n vertraging kan ook protectionistische en nationalistische stromingen in de kandidaat-lidstaten in de kaart spelen. Bovendien zullen de betrekkingen met andere EU-lidstaten (Duitsland voorop) onder druk komen te staan. Daarmee zijn de economische belangen van ons land niet gediend.

Ten slotte is het de vraag of een dergelijke koppeling ons land überhaupt effectieve drukmiddelen kan verschaffen tegenover die lidstaten (zoals Frankrijk en Spanje) die de hervorming van het GLB en het structuurfondsenbeleid in de weg staan.

Dat alles neemt niet weg dat Nederland zich terecht hardmaakt voor een verdere hervorming van het GLB. Dat is nodig om de doelstellingen van dat beleid beter te laten aansluiten op de maatschappelijke verwachtingen, de effectiviteit en doelmatigheid te versterken en in de lopende wereldhandelsronde een geloofwaardige positie ten opzichte van de ontwikkelingslanden te kunnen innemen. Voor het kabinet blijkt ook een belangrijke overweging te zijn dat de lusten en de lasten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ongelijk verdeeld zijn tussen de lidstaten. Het is evident dat de Franse boeren momenteel een meer dan evenredig aandeel van het EG-landbouwbudget ontvangen en dat de Franse regering daarom de oppositie tegen de hervorming van het GLB aanvoert. Maar zouden dan de marktordeningen voor de verschillende producten (zoals granen, zuivel en olijfolie) moeten worden afgestemd op het uitbalanceren van de budgettaire posities van de afzonderlijke lidstaten? Nee, want de doelmatigheid van die verschillende marktordeningen zou voorop moeten blijven staan. Dat uitgangspunt laat zich niet verenigen met een gebruik van het GLB als instrument van verdelende rechtvaardigheid tussen lidstaten.

Het kabinet is tegenstander van het verlenen van directe inkomenssteun aan boeren in de nieuwe lidstaten (met als terugvalpositie `no phasing in without phasing out'). Het belangrijkste argument is dat de boeren in de nieuwe lidstaten nooit prijssteun hebben ontvangen en dus ook géén recht hebben op compensatie voor het wegvallen daarvan. Zo'n redenering heeft de vervelende bijwerking van een adhesiebetuiging aan `verworven rechten' als grondslag voor steunverlening. Daarnaast is het de vraag of een dergelijke tweedeling van boeren op den duur praktisch én principieel verenigbaar is met de interne markt. Deze tweedeling is bovendien inconsequent, omdat in de huidige lidstaten ook startende boeren recht hebben op directe inkomenssteun en omdat het systeem ook zonder meer is toegepast op de in 1995 toegetreden lidstaten.

Inhoudelijk veel sterkere argumenten om (nu) géén directe inkomenstoeslagen aan boeren in Midden-Europa te verstrekken zijn dat de daartoe benodigde infrastructuur nog niet op poten is gezet en dat de noodzakelijke modernisering van de agrarische sector daarmee niet gebaat is. Het CPB en de SER hebben erop gewezen dat de inkomenssteun leidt tot een scheeftrekking van inkomensverhoudingen en tot het opdrijven van grondprijzen, en niet of nauwelijks zal aanzetten tot het investeren in een modernere bedrijfsvoering. Wat de nieuwe lidstaten nodig hebben is een modernisering van de hele agribusiness, met inbegrip van de verwerkende industrie. De steun van de EU zou de komende periode daarom vooral op die structuurversterking gericht moeten zijn.

Wat staat er budgettair op het spel? De minister van Financiën heeft onlangs een geactualiseerde kostenraming van de uitbreiding gepubliceerd. Daaruit komt naar voren dat een uitbreiding met tien landen in 2004 precies past binnen het uitgavenplafond dat tot 2006 voor de destijds voorziene zes toetreders was ingeruimd.

Voor de periode vanaf 2007 bestaan nog geen Financiële Perspectieven. Daarover zal na 2004 moeten worden onderhandeld. Het Nederlandse ministerie van Financiën raamt de toename (na 2006) van de uitgaven ten laste van de EU-begroting op bijna 20 miljard euro per jaar en duidt dit aan als extra kosten van de uitbreiding. Dat is misleidend, omdat ten minste de helft van die 20 miljard niet aan de nieuwe lidstaten maar aan de huidige 15 lidstaten ten goede komt. Door de structuur- en cohesiesteun te concentreren op de minst ontwikkelde lidstaten en regio's moet het `rondpompen van geld' worden beperkt.

Uiteraard kunnen aan de toetreding van bepaalde kandidaat-lidstaten onvoorziene kosten verbonden zijn, maar deze blijven (op een enkele uitzondering na) voor rekening en risico van die landen. De vergelijking met de Duitse vereniging gaat om verschillende redenen niet op. Een daarvan is dat het Europese burgerschap voor de EU géén directe financiële verplichtingen schept (bijvoorbeeld voor het waarborgen van een minimaal inkomens- en voorzieningenniveau).

Bovendien voorziet de Europese begrotingssystematiek in een reeks sloten op de deur. Daartoe behoren uitgavenplafonds voor zeven verschillende rubrieken en een eigenmiddelenplafond van 1,27 procent van het BNP dat in combinatie met het vereiste van een sluitende begroting ook de totale uitgaven van de EU maximeert. Voor een eventuele verhoging van het eigenmiddelenplafond is de instemming van alle lidstaten nodig. Daarop bestaat géén uitzicht.

Binnen dat plafond moet ruimte komen voor een hogere netto-overdracht aan de nieuwe lidstaten van de huidige 0,1 procent van het BNP van de EU naar een kwart procent in de periode na 2006. Alle terechte zorgen over de kwaliteit en doelmatigheid van onderdelen van het huidige EU-beleid nemen niet weg dat deze historische uitbreiding weinig kost en haar prijs ten volle waard is.

Drs. M.G. Bos en dr. H.H.F. Wijffels zijn respectievelijk plaatsvervangend directeur Economische Zaken en voorzitter van de Sociaal Economische Raad (SER).